Cambiando armas por votos

En co-autoría con Leopoldo Fergusson

Una de las peculiaridades de la historia colombiana desde la independencia es la persistente coexistencia de instituciones democráticas estables y manifestaciones violentas constantes. En efecto las interrupciones autocráticas de los últimos doscientos años en Colombia han sido pocas y cortas, y en cambio el país ha experimentado un portafolio amplio de instituciones electorales y políticas siempre dentro del espectro democrático y sin ceder paso a las presiones militaristas con la frecuencia con lo que lo han hecho la mayoría de sus vecinos[1]. El gráfico 1 por ejemplo, muestra la evolución post-independencia del grado de democracia para varios países de América Latina, medido con el índice de Polity IV. Valores más bajos del índice representan instituciones políticas más autocráticas y valores más altos instituciones más democráticas. Como se ve, Colombia aparece consistentemente con valores más altos que el promedio, en especial durante la segunda mitad del siglo XX, y exhibe además una (relativa) estabilidad en su índice.

Gráfico 1

Democracia en América Latina (Polity IV)

Pero Colombia es también un país particularmente violento, el primero de la región en este aspecto. Según la base de datos de conflictos armados UCDP/PRIO, ningún otro país de América Latina pasó tantos años en medio de un conflicto interno desde el final de la segunda guerra mundial como Colombia. En particular, la tabla 1 muestra el número de años que transcurrieron en conflicto interno en el periodo de la postguerra, para el mismo conjunto de países incluido en el gráfico 1.

 Tabla 1

Años en conflicto 1946-2005, UCDP/PRIO

A primera vista esta coexistencia de democracia y conflicto parece excepcional. En efecto, hay razones para pensar que regímenes más democráticos deberían ser menos violentos en la medida en que las discrepancias políticas se resuelven en las urnas y no en el campo de batalla; para la sociedad debe ser más costosa una tecnología de resolución de conflictos o repartición del poder basada en las balas que una basada en los votos. Y hay otros argumentos de por qué la democracia y la guerra no riman: Acemoglu y Robinson (2006) sugieren que las élites autocráticas tienen incentivos a permitir el surgimiento de la democracia para evitar la amenaza potencial de un golpe de estado a cargo del pueblo en armas. En otras palabras, la democracia es una forma creíble de transferir poder a grupos excluidos que, de otro modo, no tienen fuente distinta de poder que las vías de hecho. Finalmente, las democracias son más propensas a crear barreras institucionales para evitar calamidades como las guerras que directa o indirectamente afectan al votante mediano.

Si esto es así, ¿qué anda mal con Colombia? Tal vez nada ande mal con Colombia. Por ejemplo, para algunos historiadores del siglo XIX colombiano la coexistencia (y la persistencia) de democracia y violencia no es sorprendente en la medida en que la democracia en este país no surgió para apaciguar presiones sociales (a la Acemoglu y Robinson). En cambio, fue diseñada como mecanismo de alternancia de poder por las élites partidistas nacionales que se enfrentaron violentamente en repetidas ocasiones después de la independencia de España, llegando a presentarse en el siglo XIX seis guerras civiles de gran envergadura. En este contexto se ha sugerido que los experimentos democráticos colombianos fueron intentos (a posteriori fallidos) de evitar que una nueva guerra partidista estallara.

Colombia no sería excepcional en este respecto. Diversos estudios académicos han sugerido que las guerras son más propensas en los estados democráticos o que atraviesan por procesos de democratización. Esto ocurre por varias razones. Por definición, la democracia crea ganadores y perdedores en la arena política, lo que en contextos institucionales débiles puede generar incentivos a comportamientos violentos. Por ejemplo, la democracia puede generar violencia si los perdedores no están dispuestos a aceptar pacíficamente los resultados electorales. Además, como lo señalan Eifert et al. (2010), la democracia exacerba las identidades, tanto políticas como en otras dimensiones (por ejemplo étnicas), pero siempre con fines políticos, lo que facilita la movilización de masa alrededor de estas identidades (por ejemplo ideología o nacionalismo). Por otro lado, los procesos de democratización suelen estar enmarcados en un contexto de vacío de poder y de instituciones débiles y manipulables, con una autoridad central débil y con coaliciones inestables.

Estos temas son difíciles de estudiar empíricamente. La relación entre democracia (o democratización) y conflicto está plagada de los problemas empíricos clásicos: endogeneidad, posibles variables omitidas, errores en la medición de “democracia,” etc. En un trabajo reciente (escrito en coautoría con Diana Salazar y Giselle Vesga de la Universidad del Rosario), utilizamos un experimento histórico para explorar la relación entre una de las dimensiones de la democracia (el tamaño del sufragio) y el conflicto violento.

La Constitución Política (de la Nueva Granada) de 1853 instauró tres innovaciones revolucionarias en cuanto a la extensión del sufragio, consagradas en los  artículos 3, 6 y 13, respectivamente:

“Son ciudadanos los varones nacidos en la Nueva Granada que sean o hayan sido casados, o que sean mayores de 21 años.”

“No hay ni habrá esclavos en la Nueva Granda.”

“Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar directamente.”

Ni la constitución vigente hasta ese momento (promulgada en 1843) ni las Cartas anteriores habían contemplado ampliaciones significativas del sufragio. En cambio la constitución del 53 fue radical en su reforma al pasar de un sufragio restringido por condiciones de renta y de activos, de alfabetismo y de libertad, a un sufragio universal masculino que abolió requisitos de propiedad o alfabetismo, y abolió la condición de esclavo. Además se introdujo por primera vez el voto directo, pues en el pasado los sufragantes elegían representantes provinciales que se encargaban de elegir el presidente.

Para nuestro trabajo recolectamos datos históricos originales. Por un lado, dos años antes de la Constitución del 53 se realizó un censo de población en el país. La información censal existente (que incluye número de esclavos y distribución etaria a nivel municipal) nos permitió estimar, para cada uno de los municipios que entonces conformaban la república, el número de “votantes adicionales” en las siguientes elecciones presidenciales (1856) que la promulgación de la nueva constitución generó. Así, obtuvimos una medida aproximada de cuanto se “benefició” cada municipio de la democratización. Por otro lado, la variable dependiente fue tomada del trabajo de Eduardo Riascos (1949), Geografía Guerrera de Colombia, que pretende ser un compendio exhaustivo de todas las batallas armadas que ocurrieron durante el siglo XIX en cada uno de los municipios de Colombia. El libro incluye no sólo las luchas en el marco de las guerras civiles sino también batallas entre facciones armadas de partidos políticos en periodos de relativa calma. La evolución de las batallas durante el periodo post-independentista del siglo XIX se puede ver en el gráfico 2.

Gráfico 2

La interacción entra la medida de expansión potencial del sufragio y un indicador de tiempo que toma el valor de 1 para el periodo posterior a las elecciones presidenciales de 1856 nos permite estimar el efecto que este experimento democrático tuvo sobre el conflicto violento.

Nuestros resultados son consistentes con la hipótesis de que se trató de una democratización pacificadora, en el sentido en que las batallas armadas entre facciones políticas disminuyeron después de las elecciones presidenciales de 1856, especialmente en los municipios que más se beneficiaron de la iniciativa democrática. Estos resultados son robustos a controlar por reformas constitucionales subsiguientes, y a la inclusión de un conjunto amplio de controles a nivel municipal que incluyen variables geográficas, así como controles institucionales, electorales, y efectos fijos de año y región que controlan por la heterogeneidad no observada entre regiones y por choques temporales comunes a todas las unidades geográficas.

Más aún, nuestras estimaciones sugieren que el efecto desaparece completamente después de que se firmara en 1863 una nueva constitución que dio origen a los Estados Unidos de Colombia y que, en gran medida, reversó el salto a la democracia que se dio 10 años antes.

Nuestros resultados tienen varias interpretaciones posibles e instamos a nuestros amigos lectores a que nos digan qué opinan al respecto. Por un lado, como lo señala Bushnell (1971)[2], la instauración de sufragio universal jugó un papel importante en el desarrollo del sistema de partidos en Colombia ya que los dos grandes partidos (Liberal y Conservador) se vieron     obligados de repente a competir por construir sus bases electorales apelando a las masas. Esto los habría obligado a hacer más política y menos guerra.

Otra explicación, que no rivaliza con la anterior, es que la Constitución del 53 ayudó a acomodar las demandas de las viejas élites. En efecto, Gómez (1969)[3] argumenta que la constitución trajo modernización económica al eliminar la esclavitud y los resguardos, permitiendo que grandes extensiones de tierra que se encontraban bloqueadas regresaran al mercado. Esto produjo simultáneamente un alza en el valor de la tierra, al tiempo que los nuevos propietarios tuvieron a su disposición mano de obra abundante y barata. Sin embargo, un problema de esta explicación es que no es consistente con el resultado de que la disminución de la violencia se concentró en el periodo 1856-1863, antes del reversazo democrático (en la mayoría de los Estados que entonces conformarían los Estados Unidos de Colombia) de la Constitución de Rionegro.  Así, el resultado parece responder a las reformas propiamente “democratizadoras” de la Constitución del 53.

Cualquiera que sea el mecanismo, que por ahora desconocemos con certeza, estos resultados sugieren que en Colombia la coexistencia de democracia y conflicto ha ocurrido a pesar del efecto pacificador que tuvo el paso más importante que se dio hacia la democracia en los últimos 200 años.