Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos

En colaboración con Alejandro Gaviria

Hace unas semanas publicamos un artículo en Foco Económico (ver artículo aquí) en el cual hacíamos un recuento histórico acerca de cómo surgió el narcotráfico en Colombia. Esta actividad ilícita mueve aproximadamente USD 8 billones al año en Colombia (aproximadamente 2.3% del PIB) y ha sido la principal fuente de financiación de grandes organizaciones criminales y grupos armados ilegales. A pesar del daño que ha generado esta actividad ilícita a Colombia, no hay soluciones mágicas ni milagrosas para acabar con este negocio, que, mientras permanezca ilegal y se mantenga la actual postura prohibicionista, seguirá estando con nosotros. Sin embargo, y a pesar de ser un problema muy complicado de solucionar, el libro Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos (que publicaremos el próximo 28 de abril en la Universidad de los Andes), recoge una serie de reflexiones y recomendaciones de política generales encaminadas a formular políticas antidroga más efectivas y basadas más en la evidencia disponible acerca de qué funciona y qué no en materia de políticas antidroga y menos en posturas ideológicas preconcebidas. A continuación hacemos una breve descripción de los capítulos que componen este libro y enumeramos las recomendaciones generales que se desprenden del análisis de los diferentes capítulos.

El libro está dividido en cinco partes. La primera, “Dimensión del pro blema de las drogas en Colombia: producción, tráfico y consumo”, consta de dos capítulos. El capítulo 1 describe la cadena de producción y trá fico de cocaína en Colombia, cuantifica el valor agregado generado en cada eslabón del negocio y analiza finalmente la importancia macroeco nómica de la producción y el tráfico de cocaína. El capítulo 2 estudia la evolución del consumo de drogas en Colombia durante los últimos quince años, caracteriza los consumidores de drogas ilícitas y analiza, de manera preliminar, los efectos sobre el consumo interno del fallo de la Corte Constitucional que ordenó, a mediados de los años noventa, la despenalización de la llamada dosis personal.

La segunda parte, “Políticas de reducción de oferta y demanda”, estu dia las políticas antidroga en Colombia. Tres políticas son analizadas de manera exhaustiva: la política reciente de control de la producción y el tráfico de cocaína, las políticas de desarrollo alternativo y las políticas de prevención y tratamiento del consumo. El capítulo 3 estudia la efectividad, los costos y la eficiencia de las polí ticas de reducción de la oferta puestas en marcha por el Plan Colombia, y evalúa, además, las distintas posibilidades de intervención en las acti vidades de producción y exportación de drogas ilegales en Colombia. El capítulo 4 estudia los programas de desarrollo alternativo; en particular, los esfuerzos más recientes encaminados a controlar los cultivos ilícitos mediante la promoción de actividades agrícolas lícitas. Por último, el capítulo 5 describe los programas, escasos y desarticulados en general, de reducción de la demanda y de tratamiento de los adictos en Colombia. El capítulo formula algunas recomendaciones concretas basadas en la evi dencia científica y en las buenas prácticas documentadas en la literatura académica sobre este tema.

La tercera parte del libro, “Relaciones internacionales y políticas anti droga en Colombia”, estudia la interrelación entre los vínculos externos de Colombia y el problema de la droga. Esta parte consta de tres capí tulos. En conjunto, los capítulos muestran que los esfuerzos de varios gobiernos por “narcotizar” la agenda de política exterior con el objetivo preponderante de conseguir ayuda y financiación para la lucha antidroga, han llevado a decisiones equivocadas, a desencuentros con países que tie nen una aproximación diferente a la problemática de las drogas y al des cuido de temas importantes de la agenda de política exterior. El capítulo 6 muestra, por ejemplo, que, con el fin de contrarrestar el desinterés por el tema de las drogas ilícitas de algunas organizaciones multilaterales, los gobiernos de Colombia han seguido la estrategia deliberada, retórica podría decirse, de resaltar el vínculo entre la producción y el tráfico de drogas con otros temas que sí son prioritarios para estas organizaciones como el terrorismo, el medio ambiente y los derechos humanos. El capí tulo 7 describe los “desencuentros” recientes entre la Unión Europea y Colombia en materia de política de drogas: mientras que Colombia ha insistido repetidamente en una aproximación más represiva, la Unión Europea ha tendido a enfatizar políticas más equilibradas, centradas, por ejemplo, en la reducción del daño. Esta falta de entendimiento ha lle vado a una cooperación europea reducida, limitada a áreas específicas, como el desarrollo alternativo, la conservación ambiental y el desarrollo económico de zonas rurales apartadas. Finalmente, el capítulo 8 muestra de qué manera la securitización de las políticas antidroga ha impedido un debate más amplio y constructivo en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. El capítulo señala, entre otras cosas, que Colombia debe ría aprovechar la coyuntura actual en Estados Unidos para promover un debate franco sobre la postura prohibicionista y una evaluación objetiva de los costos y beneficios del Plan Colombia.

La cuarta parte aborda los aspectos legales e institucionales de la gue rra contra las drogas. El capítulo 9 presenta un estudio detallado sobre la sentencia de la Corte Constitucional que ordenó la despenalización del porte y consumo de pequeñas dosis de estupefacientes. A partir de una descripción de la aplicación cotidiana de la sentencia en cuestión en las calles de Bogotá, el capítulo muestra la divergencia entre la norma escrita y su aplicación práctica, especialmente, en los casos que involu cran indigentes y hombres jóvenes de bajos recursos a quienes la Policía percibe, de antemano, como potenciales generadores de violencia y pro blemas sociales. El capítulo 10 describe las distintas respuestas jurídicas del Estado para enfrentar el narcotráfico y sus delitos conexos. El capítulo muestra que la creación de nuevos tipos penales y el endurecimiento de las penas no han llevado, en general, a una reducción significativa de los crímenes y delitos asociados al narcotráfico. Finalmente, el capítulo 11 aborda el tema del lavado de activos. El capítulo intenta cuantificar el lavado de activos en Colombia e identificar los canales a través de los cuales los recursos provenientes de actividades del narcotráfico ingresan a la economía colombiana.

La última parte del libro, “Instituciones y narcotráfico”, contiene cuatro capítulos. El capítulo 12 muestra, en su parte inicial, de qué manera el narcotráfico penetró diferentes ámbitos de la vida política, social y eco nómica de Colombia, alterando así el curso de la historia del país. En la segunda parte, analiza una problemática más reciente: la conjunción de narcotráfico, paramilitarismo y política que dio origen al conocido escán dalo de la “parapolítica”. El capítulo 13 estudia los efectos del narcotráfico sobre las opiniones y conductas políticas de los colombianos. Asimismo, muestra que los habitantes de zonas donde existen cultivos ilícitos tien den a participar menos en procesos políticos y confían menos en las ins tituciones estatales: las campañas de aspersión aérea, por ejemplo, llevan a un declive significativo de la confianza en instituciones como la Policía Nacional. El capítulo 14 estudia la interrelación entre narcotráfico y cri men organizado. El capítulo muestra, en particular, que los choques cri minales producidos inicialmente por la irrupción del tráfico de drogas se reprodujeron de manera endógena, habida cuenta de la disminuida capa cidad de las instituciones judiciales y de policía de reaccionar de manera oportuna. Finalmente, el capítulo 15 reseña los vínculos de las organi zaciones violentas con el negocio del narcotráfico en Colombia durante los últimos treinta años. El capítulo presenta dos estudios de caso que permiten visualizar el papel de las organizaciones violentas en la cadena de producción y tráfico de cocaína en Colombia durante la época actual.

Algunas recomendaciones generales

A pesar de que cada capítulo aborda temas y hace recomendaciones pun tuales encaminadas a la formulación de políticas antidroga más eficaces y efectivas, hay una serie de recomendaciones generales que se desprenden de una lectura global del libro. A continuación se resumen algunas de ellas.

1. La formulación de las políticas antidroga debería estar basada en la información disponible sobre qué funciona, qué no y a qué costo. En otras palabras, la evidencia científica, no la ideología, debería guiar el diseño de las políticas antidroga. Las políticas basadas en la evidencia no solo son en general más eficaces: estimulan al mismo tiempo un debate más abierto sobre la mejor manera de enfrentar un problema complejo, en cierta medida irresoluble.
2. Las políticas antidroga existentes en Colombia adolecen de falta de coordinación. No solo ahora, el problema es de siempre. Se necesita, entonces, una arquitectura institucional distinta que permita una formulación coordinada de las políticas antidroga. En particular, se debería considerar la creación de una institución independiente que reemplace a la Dirección Nacional de Estupefacientes y que tenga la capacidad técnica y operativa para diseñar y coordinar la aplicación de políticas antidroga basadas en la evidencia.
3. La guerra contra la producción y tráfico de cocaína debe reorien tarse. La evidencia disponible señala de manera casi definitiva que la aspersión aérea y la erradicación manual de cultivos ilícitos han sido muy costosas y poco eficaces en reducir la producción de cocaína. Por el contrario, la interdicción parece mucho más eficaz, pues golpea mayormente la rentabilidad del negocio y tiene, por lo tanto, un mayor poder disuasivo.
4. El consumo de drogas en Colombia ha crecido rápidamente. En la actualidad, las tasas de consumo son menores que las correspon dientes a otros países de América Latina, pero están en alza y segu ramente seguirán creciendo. Dado este contexto, la ausencia de políticas encaminadas a prevenir el consumo de drogas y a tratar a los adictos, es preocupante. La responsabilidad no solo recae en el Gobierno. En muchos de los países líderes en el diseño de políti cas preventivas, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la sociedad civil desempeñan un papel preponderante. Una de las fun ciones de los gobiernos es acompañar el trabajo de las ONG y la sociedad civil, y financiar parcialmente sus actividades.
5. En materia internacional, el Gobierno colombiano tiene el conoci miento y la autoridad para promover un amplio debate sobre la efectividad de la actual postura prohibicionista. La coyuntura actual en países como México y Brasil, donde la violencia relacionada con actividades del narcotráfico ha crecido sustancialmente, debería ser vir para promover un diálogo global sobre las políticas antidroga y para buscar nuevos aliados estratégicos en este empeño.
6. Los vínculos entre el narcotráfico y el crimen organizado en Colombia justifican el llamado reciente del Gobierno nacional a racionalizar la guerra contra las drogas. Como bien lo afirma el ex presidente César Gaviria en el prólogo de este libro, los éxitos de las políticas anti­droga de Colombia no se pueden medir por los aumentos en el pre cio de la droga en los países consumidores. Las políticas antidroga deben estar dirigidas a reducir el tamaño de las rentas asociadas al negocio de la producción y el comercio de drogas ilícitas, y a reducir en general el daño sobre la sociedad. ¿Cómo? Mediante políticas efectivas de prevención y tratamiento, de reducción de oferta que ataquen los eslabones de la cadena que producen el mayor valor agregado, mediante acciones que reduzcan los márgenes de ganan cias del narcotráfico, mediante mecanismos de control que hagan cada vez más difícil el lavado de activos y mediante la dotación a los organismos judiciales de las herramientas adecuadas y los recursos necesarios para enfrentar los delitos asociados al narcotráfico a gran escala.

Cuarenta años después de la declaración de la “guerra contra las drogas”, el debate sobre la eficacia y los costos de las políticas prohibicionistas está al rojo vivo. Varios ex presidentes latinoamericanos y reconocidos inte lectuales de todo el mundo han llamado la atención sobre la ineficacia y las consecuencias adversas de la actual postura prohibicionista. El libro Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos es un aporte de la Universidad de los Andes a un debate inaplazable que necesita, hoy más nunca, análisis informados que trasciendan los prejui cios y la inercia de las decisiones políticas.