Sobre subsidios y mecanismos de focalización

Los servicios públicos, en particular los servicios de agua y electricidad, son subsidiados en la mayoría de países. En algunos casos los gobiernos subsidian la oferta, pero es más difundida la practica de subsidiar a los usuarios a través de rebajas a las tarifas para algunos segmentos de la población o para determinados niveles de consumo, como resultado de las cuales algunos o todos los consumidores residenciales obtienen los servicios a un precio por debajo del costo. Estos subsidios, sin embargo, son objeto de debate tanto por su efecto sobre el comportamiento de los consumidores y las empresas, como con respecto al propósito que cumplen como instrumento de política publica. ¿Se requieren los subsidios a las tarifas para poner los servicios al alcance de los más pobres o constituyen simplemente un mecanismo para transferirles recursos? ¿Qué implicaciones tienen los subsidios a las tarifas sobre el mejoramiento de la calidad de los servicios y sobre el acceso de hogares carentes de conexiones domiciliarias? ¿Qué efecto tendría sobre los pobres aumentar las tarifas para recuperar una proporción mayor de los costos, posibilitando por esta vía la financiación privada de la prestación de los servicios o la reducción del gasto de recursos fiscales escasos?

Los subsidios al consumo de los servicios públicos pueden funcionar a través de la estructura tarifaria – como una reducción al precio del servicio-, pueden materializarse como un descuento porcentual aplicado a las facturas de los consumidores, o pueden tomar la forma de transferencias monetarias mediante las que se reembolsa el gasto de los hogares. La característica común que los define es que sólo tienen acceso a ellos los actuales consumidores. En su evaluación, el punto de partida es establecer qué tan bien consiguen los gobiernos dirigir efectivamente estos subsidios hacia los hogares más pobres. Esto es relevante tanto si el objeto de la política es garantizar acceso, como si se trata de transferir recursos hacia los más necesitados. De la focalización depende no sólo el impacto potencial sobre los hogares pobres, sino también la posibilidad de limitar razonablemente las distorsiones en las decisiones de consumo que tienen su origen en los subsidios y de redirigir recursos hacia otros usos prioritarios.

El diseño de los esquemas de subsidios determina su desempeño en términos de focalización. Los mecanismos más comunes de subsidios al consumo son aquellos no dirigidos hacia un segmento particular de la población, que se basan en las cantidades consumidas, como las tarifas de bloque creciente. La literatura ha demostrado que estos esquemas tienden a ser regresivos (Foster y otros, 2005). En contraste hay esquemas de subsidios dirigidos mediante mecanismos explícitos de focalización, que benefician solamente a un grupo de la población. En la practica es frecuente encontrar esquemas que combinan subsidios dirigidos con subsidios no dirigidos.

Existen varias formas de focalización explicita. La focalización explicita por selección administrativa ocurre cuando los gobiernos o empresas deciden qué hogares serán beneficiarios de subsidio basados en la identificación de un grupo de consumidores que comparta alguna característica (focalización categórica), que viva en una región o vecindario específico (focalización geográfica), o que se haya identificado como pobre (focalización a través de comprobación previa de medios de vida). En contraste, la focalización explícita por autoselección, ocurre cuando los subsidios se asignan con base en la cantidad consumida por el hogar de modo que sólo los hogares que consumen por debajo de un umbral determinado acceden al subsidio, o con base en el nivel del servicio que el hogar elije.

Otra dimensión de diseño que diferencia entre sí los diferentes esquemas de subsidios al consumo es la manera en la que estos se financian. En algunos casos son los gobiernos los proveedores directos del subsidio, en otros casos los subsidios se financian mediante sobrecargos al costo de los servicios de los consumidores de mayores ingresos (subsidios cruzados) y en algunos casos, en el extremo, nadie los financia. En este último caso, cuando las transferencias de los gobiernos o los subsidios cruzados no cubren las pérdidas financieras de las empresas relacionadas con subsidiar a los consumidores, éstas se compensan mediante el recorte de gastos en ampliación de los sistemas, en mantenimiento o en renovación de activos, con efectos graves sobre la calidad de los servicios y la capacidad para responder al crecimiento de la demanda en el largo plazo.

En esta entrada voy a concentrarme en la discusión de los mecanismos alternativos de focalización, la primera dimensión relevante en el diseño de cualquier programa de subsidio (al consumo de servicios públicos o de otros servicios o bienes necesarios), usando el esquema de subsidios cruzados a las tarifas de servicios públicos vigente en Colombia como punto de referencia.

En Colombia las competencias y responsabilidades en materia de servicios públicos fueron fijadas por la Ley 142 de 1994 que estableció, entre otras cosas, que las tarifas de los servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas y telefonía fija) deben reflejar los costos eficientes de provisión e incorporar los descuentos por subsidio otorgados a los usuarios residenciales de menores ingresos, o el factor de contribución por aporte solidario de los usuarios residenciales de mayores ingresos y de los usuarios industriales y comerciales.

El mecanismo de subsidios establecido por la Ley utiliza como herramienta de focalización la estratificación socioeconómica de las viviendas, cuya implementación se asigna a las autoridades de cada municipio[1]. De acuerdo con ella, las viviendas son clasificadas en seis estratos a partir de sus características observables. Así, el Estrato 1 está conformado por aquellas viviendas que por sus características se identifican como las mas pobres, mientras que al Estrato 6 corresponden aquellas identificadas como las más ricas. Son meritorios de subsidio aquellos usuarios cuya vivienda pertenece a los estratos 1, 2 y 3. Estos usuarios pueden recibir un subsidio a la tarifa de los servicios públicos de conexión domiciliaria de hasta 50%, 40% y 15% respectivamente, sobre un consumo básico de subsistencia a determinar por las autoridades de cada sector. Por encima de ese nivel de consumo básico, pagan la tarifa marginal plena, equivalente al costo medio de suministro del servicio. Los usuarios que residen en vivienda de estrato 4 pagan la tarifa plena por la totalidad de sus consumos y los usuarios de estratos 5 y 6, los usuarios industriales y los usuarios comerciales pagan un sobrecosto de hasta 20%, que tiene por objeto financiar los subsidios a los hogares de menores ingresos. Posterior a esta Ley ha habido modificaciones a los porcentajes de subsidio y contribución y a los consumos básicos subsidiables (por ejemplo en el caso del agua los porcentajes de subsidio y contribución son actualmente mucho más altos, y en el caso de telefonía fija los subsidios vienen desmontándose), pero el mecanismo de focalización geográfica sigue vigente.

En la práctica la asignación de subsidios a través de este mecanismo resulta en una combinación de bajos errores de exclusión y altísimos errores de inclusión: usando datos de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003 y bajo el supuesto que los subsidios deberían concentrarse en el 40% más pobre de la población, con Camila Casas y Pablo Medina encontramos que aunque la mayoría de los hogares más pobres son en efecto beneficiarios de subsidio, la proporción de hogares beneficiarios de subsidio pertenecientes al 60% más rico de la población es muy alta: 87% en agua, 83% en energía eléctrica y 45% en telefonía fija. Estos últimos se estaban llevando en 2003 71%, 89% y 79% del valor de los subsidios de estos servicios respectivamente.

La tabla 1 muestra el cruce entre quintiles de ingreso y estrato de las viviendas con base en datos más recientes, de 2008. Mientras que en efecto los hogares que contribuyen con el pago de un recargo sobre el costo pertenecen al 20% más rico de la población, una proporción altísima de los hogares que reciben subsidio (estratos 1, 2, y 3) o pagan la tarifa plan (estrato 4) pertenecen a los quintiles 3 a 5.

Tabla 1

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 2008, DANE y cálculos propios

 El resultado es una minoría de hogares que contribuyen o pagan la tarifa plena (del orden de 4% y 8% respectivamente en 2003). Y entonces viene la pregunta de qué ocurre con el esquema de estratificación. Una econometría muy básica sugiere que aunque las características de las viviendas (sobre las que se basa la estratificación) no están perfectamente correlacionadas con el ingreso de los hogares, tampoco son del todo un mal predictor de la pobreza. La respuesta está más en la economía política de la implementación del esquema a nivel local: si la asignación del subsidio depende del alcalde de turno y el costo del desbalance entre subsidios y contribuciones puede ser trasladado al gobierno nacional como en efecto ocurre en Colombia (esto último hace parte de la discusión más amplia que habría que dar sobre el esquema de financiación de los subsidios), el alcalde de turno tiene un incentivo claro para identificar como meritorios de subsidio a la mayoría de hogares en su ámbito de influencia.

Curiosamente a partir de ejercicios de simulación se encuentra que a pesar, de lo anterior, el mecanismo de focalización geográfica es más efectivo dirigiendo subsidios hacia los pobres que la focalización basada exclusivamente en el consumo de los hogares (Meléndez, 2007). Este resultado coincide con las conclusiones a las que han llegado otros autores y debe hacer parte del manual de mejores prácticas a la hora de diseñar esquemas de subsidios al consumo de los servicios públicos

En el caso colombiano la discusión acerca de los mecanismos de focalización es aún  más compleja, pues el estrato coexiste con un segundo mecanismo de focalización mediante el cual se identifica la población elegible a recibir servicios de salud gratuitos o a costo subsidiado que se conoce como el Sisben. El Sisben es un mecanismo basado en la comprobación previa de medios de vida a través de encuestas (como el empleado en Chile para la asignación de los subsidios al consumo de agua), mediante el cual se asigna una calificación a los hogares según el nivel de riqueza, también de 1 a 6 en orden ascendente. En sus orígenes la calificación Sisben se diseñó haciendo caso omiso del estrato al que estaba asignada la vivienda del hogar encuestado. Como puede observarse en la tabla 2 su correspondencia con el nivel de riqueza de los hogares era más alta que la del estrato de la vivienda.

Tabla 2

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 2003, DANE

No es sorprendente que los errores de inclusión (y el desperdicio de recursos asociado con ellos) que resultan de simulaciones en las que los subsidios a los servicios públicos se entregan utilizando la calificación SISBEN de los hogares sean mucho más bajos (Casas, Meléndez y Medina, 2005). Posteriormente la encuesta SISBEN ha sido modificada y las propiedades de focalización del “Nuevo SISBEN”, que da peso al estrato de la vivienda en la calificación de los hogares, son menos buenas.

Una de las razones por las que el SISBEN ha sufrido modificaciones en el tiempo es por el descubrimiento de engaño por parte de los hogares al reportar la información. Ninguno de estos esquemas está exento de problemas y tal vez la reflexión debe centrarse en la identificación del mecanismo de focalización que mejor cumple su objetivo, minimizando costos (asociados con la economía política de las políticas de subsidios y otros).

Mis ejercicios sugieren que en Colombia debe perfeccionarse el esquema de asignación de subsidios mediante la comprobación previa de medios de vida, y eliminar de una vez por todas el esquema del estrato, unificando el sistema mediante el cual se identifican los hogares más pobres. El perfeccionamiento del esquema incluye, por ejemplo, el tránsito hacia la autoselección, donde los hogares más pobres se presenten voluntariamente para ser calificados, y donde el estatus de pobreza tenga fecha de expiración y requiera eventualmente ser renovado. Con seguridad el costo administrar un mecanismo de focalización con estas características es mucho más bajo que destinar recursos inmensos a subsidiar el consumo de hogares que no deberían ser objeto de subsidio.

Otros esfuerzos por dimensionar los costos y beneficios de la política de subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios: (1) Gómez-Lobo y Contreras (2003) comparan las propiedades de focalización de los esquemas de subsidios Colombiano y Chileno revisando el caso del sector de acueducto en ambos países; (2) Medina y Morales (2007) estiman funciones de demanda de energía eléctrica y acueducto y utilizan las elasticidades estimadas para obtener una medida de la pérdida irrecuperable de eficiencia que representan los subsidios a las tarifas de estos servicios; (3) Foster, Komives y Halpern (2005) recogen la experiencia de los países latinoamericanos y de otros países en desarrollo y presentan un análisis ordenado de las propiedades de los diferentes mecanismos de subsidio y algunas conclusiones acerca de la mejores prácticas.

Referencias:

C. Casas, P. Medina, M. Meléndez (2004) “Subsidios al consumo de los servicios públicos en Colombia ¿Hacia donde movernos?”. Background paper para el proyecto REDI del Banco Mundial. Versión corta en Coyuntura Social, No. 33, Diciembre de 2005.

Foster, V., K. Komives, J. Halpern y Q. Word (2005). Agua, Electricidad y Pobreza – Quien se beneficia de los subsidios a los servicios públicos. Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones, S.A.

Gómez-Lobo, A. y D. Contreras (2003). “Subsidy policies for the utility industries: a comparison of the Chilean and Colombian water subsidy schemes”. The World Bank Economic Review, Vol. 17, No. 3 391-4-7

Medina C., y L. F. Morales (2006), “Demanda por Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia y Subsidios: Implicaciones sobre el Bienestar”, manuscrito.

Meléndez M. (2008) Subsidios al consumo de los servicios públicos: reflexiones a partir del caso Colombiano. Perspectivas, Vol. 6, No. 1, Junio 2008.