Basilea III: lo que se viene en requerimientos de capital bancario

Allá por el 2004, el Comite de Basilea publicó su renovado marco regulatorio que debía servir como guía general para los requerimientos de capital bancario impuestos por la mayoría de la economías modernas del mundo. En el 2005, me acuerdo de participar en una reunión interna en mi trabajo donde hubo presentaciones y largas discusiones acerca de dicho marco. La idea era familiarizarnos con los detalles antes de que se ponga en vigencia. La reunión llevo todo el día y la siguieron varias otras. Es que el Acuerdo de Basilea es un documento bastante complicado. En el 2007, las principales agencias reguladoras de los Estados Unidos todavía estaban en la etapa de estudio y preparación para la eventual implementación del nuevo marco. En la Argentina, el Banco Central también puso en marcha en el 2006 un cronograma de actividades que culminaría a principios de 2010 con la implementación de los lineamientos básicos propuestos por Basilea II.

A mediados de 2007 la situación bancaria internacional dió un giro abrupto y comenzó a empeorar. De alguna manera, el cambio fue un tanto inesperado. Evidencia de ésto es que en septiembre de 2007, Sheila Bair, uno de los principales responsables de monitorear la condición financiera de los bancos de Estados Unidos, consideraba que los bancos contaban con muy buenas reservas de capital como para sortear sin mayores problemas el período de inestabilidad. Pero, como todos ahora sabemos, la cosa no fue así.

Tres de los cinco bancos mas grandes de los Estados Unidos sufrieron pérdidas significativas a tal punto de poner en duda su subsistencia. Uno de ellos (Wachovia) fue vendido a último momento para evitar su quiebra en los primeros días de octubre de 2008. (Por supuesto, los bancos de inversión tuvieron serios problemas, pero tales bancos no estaban sujetos a las regulaciones de capital basadas en el Acuerdo de  Basilea). La crisis bancaria no se limitó a las fronteras de Estados Unidos. En Inglaterra, por ejemplo, el banco Northern Rock sufrió una corrida por parte de sus depositantes y, luego de un rescate financiado con fondos públicos, pasó a ser administrado por las autoridades británicas. En Alemania varios bancos tuvieron serios problemas financieros y, de hecho, la cosa estuvo complicada hasta para los bancos suizos, famosos por su reputación de solvencia.

Como resultado de todo ésto, y después de haber aprendido algunas cosas nuevas sobre cómo funciona el sistema financiero global, ahora “todos” pensamos que los requerimientos de capital propuestos en Basilea II eran, en realidad, muy bajos. Y ahora, antes de poder familiarizarnos mucho con el funcionamiento efectivo de Basilea II, hemos empezado a trabajar en Basilea III.

La idea en Basilea III

El Acuerdo de Basilea II tenía como objetivo mejorar el cálculo de los requerimientos de capital como función del riesgo de los bancos, algo que Basilea I hacía sólo muy burdamente. Pero los requerimientos de capital en promedio no se esperaba que aumentaran (mayormente) con la implementación de Basilea II. Las categorías de activos mas riesgosas requerirían que el banco mantenga mayor capital, y las menos riesgosas, menos. En promedio, los cambios se compensaban y para la mayoría de los bancos el capital total requerido cambiaba poco y nada. En otras palabras, Basilea II no era una propuesta para incrementar los requerimientos de capital, sino para hacerlos más sensibles al riesgo. Basilea III, el nuevo acuerdo que se está terminando de diseñar en estos meses, sin entrar en muchos detalles, es un acuerdo destinado a aumentar los requerimientos de capital.

Basilea III propone aumentar el requerimiento mínimo de capital básico (Tier 1 ajustado por riesgo) de 4.5% a 6%. El nuevo acuerdo también propone agregar un colchón de conservación de capital de 2.5%, lo que llevaría los requerimientos de capital a un 8.5%. La idea del colchón de conservación de capital es que los bancos puedan absorber pérdidas en su patrimonio sin dejar de satisfacer los requerimientos mínimos. Cuando un banco tenga un colchón de conservación de capital menor que un 2.5% los supervisores del banco impondrán restricciones a la distribución de dividendos y compensación a ejecutivos para evitar que el banco se siga descapitalizando.

En realidad, ésta es una descripción bastante sobre-simplificada de la nueva propuesta.  Por ejemplo, el esquema incluye un cronograma temporal de tal manera que los bancos no tengan que aumentar su capital inmediatamente para cumplir con la nueva regulación, y en cambio, tengan un tiempo prudencial (de varios años, de hecho) para hacerlo.

Además, el nuevo acuerdo intenta reducir el rol de la deuda calificada que en Basilea II podía jugar el papel de seudo-capital. Durante la crisis existió una aparente reticencia de las autoridades a permitir que los instrumentos de deuda sufrieran pérdidas significativas (por miedo, tal vez, a originar riesgo sistémico). Como consecuencia, la percepción general, ahora, es que la deuda calificada tiene una capacidad (efectiva) limitada para absorber pérdidas, lo cual la hace mucho menos atractiva en su función de seudo-capital. Basilea III incorpora esta percepción.

Por que tenemos requerimientos de capital

Los justificativos teóricos para la imposición de requerimientos mínimos de capital son varios. Como ya se dijo, el capital permite abosorber pérdidas. Cuando la reorganización de deudores o la quiebra involucran costos improductivos, un banco puede querer mantener un colchón de capital que le permita transitar condiciones financieras desfavorables sin entrar en moratoria con sus deudores. En principio, este incentivo a mantener capital existe sin necesidad de una regulación. Sin embargo, cuando los costos asociados a la quiebra terminan, por una razón o por otra, siendo pagados con recursos públicos (subsidio), el nivel de capital elegido por el banco en ausencia de regulación puede ser muy bajo (relativo a lo que sería socialmente óptimo como resultado de internalizar todos los costos relevantes). La experiencia durante la reciente crisis financiera nos dice que este tipo de subsidios están a la orden del día.

La otra cara del subsidio/rescate público de un banco es la preocupación de las autoridades por que se produzca un efecto contagio hacia otros bancos como resultado de una quiebra. Cuando un banco quiebra, esto puede generar una externalidad a otros bancos si los depositantes (y otros acreedores) extrapolan tal situación a otros bancos de caracteristicas similares. Suponiendo que existe tal externalidad, es posible que sea óptimo perdir a los bancos un requerimiento de capital más elevado (que el elegido privadamente) en un intento por reducir la probabilidad de quiebra hasta niveles cosistentes con los que resultan de internalizar todos los costos sociales (internos y externos) asociados al evento.

El capital también puede jugar un rol importante al momento de controlar los incentivos del banco a tomar riesgos excesivos. Como discutimos en el caso de los costos de quiebra, en este caso también es posible que el arreglo privado (sin intervención) incluya un nivel óptimo (positivo) de capital. Cuando los acreedores están expuestos a las pérdidas del banco, el riesgo se refleja en los costos de financiamiento, dando incentivos al banco a mantener un nivel de capital que garantice niveles de riesgo adecuados. Sin embargo, los seguros de depósito (comunes en las economías modernas) y otras intervenciones públicas que reducen la exposicion de los acreedores a las pérdidas del banco también reducen los incentivos del banco a elegir niveles de capital óptimos. En estos casos, requerimientos de capital mínimo pueden ayudar a acercar las decisiones privadas a un óptimo social.

Los costos del capital

Hasta aquí hemos discutido algunos beneficios de imponer (y potencialmente de aumentar) los requerimientos de capital. Pero, ¿por que no fijar requerimientos de capital de 30 o 50 por ciento? Si, como hemos dicho, mayores niveles de capital evitan quiebras costosas, contagios, e incentivos perversos, ¿porqué no fijar los requerimientos mínimos a niveles bien altos? El problema principal es que, en general, el capital es considerado una fuente de financiamento más costosa que la deuda (es decir, que los depósitos bancarios y otros instrumentos con valores de repago no-contingentes). Desde el un punto de vista social, los requerimientos de capital altos tienden a incrementar los costos de intermediación financiera, y como consecuencia, a encarecer los servicios bancarios a consumidores e incluso, potencialmente, a disminuir la financiación de inversión productiva. Entonces, la determinación de requerimientos mínimos de capital apropiados requiere balancear costos y beneficios. Como tanto los unos como los otros son relativamente difíciles de identificar y medir, el trabajo del comité de Basilea es especialmente complicado.

A propósito de los costos de capital, una de las principales razones por la cual tenemos un Acuerdo Internacional de Basilea es para evitar las diferencias significativas en requerimientos de capital entre paises. Es que los países con menores requerimientos, en principio, tendrían una ventaja (en términos de costos) para atraer a la actividad bancaria global. La competencia resultante podría llevar a los países a fijar niveles sub-óptimos de requerimientos de capital bancario como resultado de un juego en el que cada uno responde óptimamente a las estrategias de los otros.

Pero, ya desde Basilea I sabíamos que los requerimientos de capital vienen asociados tanto a costos como a beneficios. Entonces, ¿porque Basilea III los aumenta? ¿Qué factores alteraron el balance en favor de los beneficios y en detrimento de los costos? Se me ocurren un par de razones. Por un lado, parece natural que después de los eventos de los últimos años, todos tengamos (incluido el Comité de Basilea) una percepción cambiada de la probabilidad de crisis bancarias. Ahora pensamos que las crisis bancarias (en paises desarrollados) son, de hecho, mucho más probables de lo que pensabamos en el 2006. Este efecto de re-evaluación de probabilidades/expectativas (de acuerdo incluso con lo que nos sugeriría Bayes), por sí solo podría motivar un cierto aumento en los requerimientos de capital: El capital bancario es especialmente útil durante las crisis y, si vamos a tener más crisis, pues tengamos más capital, aunque nos cueste.

Además de re-evaluar la probabilidad de crisis, ahora también tenemos una visión un tanto distinta de la habilidad de las autoridades para mantenerse al margen de la crisis y evitar los subsidios asociados con el rescate de bancos o sus acreedores. Si pensamos que cuando un banco se vuelve insolvente durante una crisis una proporción mayor de la cuenta resultante va a terminar siendo pagada con fondos públicos, entonces aumentar los requerimientos de capital tiene sentido por dos razones. Una, cuanto más capital, más de la cuenta la pagan los dueños del banco. Segundo, ahora los acreedores del banco saben que los subsidios son más probables de lo que se pensaban, y eso cambia sus incentivos. Para restituir el balance, los requerimientos de capital deberían aumentar.

Comentario final

Podemos decir, entonces, que se viene un período en el que las agencias supervisoras de bancos alrededor del mundo van a inclinarse por requerir que los bancos funcionen con niveles mas altos de capital. Es interesante ver que, en la primera mitad de 2010, cuando Basilea III todavía no se ha puesto en vigencia, el nivel promedio de capital básico (Tier 1) en los Estados Unidos fue de un 12,5 % de los activos ponderados por riesgo. El promedio para bancos con menos de U$S 100 millones en activos (que tradicionalmente tienen mas capital) fue bastante más alto, de 17,8%. Para los bancos más grandes, con más de U$S 10.000 milliones en activos, el ratio fue de 12%. El resto de los bancos mantuvieron un ratio de capital entre estos dos extermos. Resumiendo, parecería que ya existe en los Estados Unidos suficiente capital para satisfacer los requerimientos de capital que impondrá Basilea III. Por supuesto, los números promedio no implican que no haya algunos bancos con ratios de capital muy bajos, lo cual requerirá que, o bien el capital se mueva hacia esos bancos, o los activos de esos bancos se muevan hacia los bancos que tienen excesos de capital. En otras palabras, Basilea III requiere que, por lo menos, se produzca un cierto grado de redistribución en el sistema bancario.

Si interpreto correctamente las tablas que aparecen en el Informe sobre Bancos del BCRA para febrero de 2011, el promedio de capital de los bancos argentinos se ubicó en 17,4% de los activos ponderados por riesgo. De hecho, los bancos privados argentinos mantienen, en promedio, cerca de 20% de capital y los bancos públicos algo más de 12%. Según parece, entonces, el sistema bancario argentino estaría en condiciones de cumplir con los requerimientos de capital impuestos por Basilea III, probablemente después de pasar por un período de redistribución que debería, de hecho, mejorar la salud global del sistema.