Los costos económicos de los conflictos mineros en el Perú

La cercanía de las elecciones presidenciales en el Perú ha suscitado muchas preguntas urgentes y relevantes para la política económica del próximo gobierno. Una muy notoria es el costo económico de los conflictos sociales que han resultado en la postergación de varios proyectos mineros de gran envergadura. El ejemplo más conocido es el de Conga, en la sierra norte del Perú, que representa casi cinco mil millones de dólares de inversión, y que sigue en el aire, habiendo sido motivo de ocupaciones, enfrentamientos violentos, e incluso muertes. Pero Conga no es el único caso, ni la sierra norte la única región con tales problemas, desafortunadamente.

Medir las pérdidas económicas asociadas con la postergación de Conga y otros proyectos es de interés desde varias perspectivas. Desde un punto de vista académico, la pregunta está relacionada en cómo debería modelarse una economía emergente como la peruana, para la que las exportaciones mineras representan una fracción grande del total.[1] También, la respuesta es crucial para justificar las prioridades de política económica y social en los años venideros.

En este sentido, una referencia influyente ha sido el trabajo del Instituto Peruano de Economía (IPE), en particular el reciente IPE (2015)[2], cuyo resumen ejecutivo declara (página 1, frases en corchetes añadidas por claridad):

“…se estima que desde 2011 se han retrasado inversiones mineras por más de US$ 21.5 mil millones…el valor anual de la producción [relacionada] asciende a US$ 14.9 mil millones a precios del año 2007…En este período [2011-2014] se habría perdido US$ 62.5 mil millones de PBI…Y, entre el 2011 y el 2014, se han perdido un promedio de 791 mil empleos por la fase de inversión. Por otro lado, para la fase de producción, desde la maduración de todos los proyectos en 2014, se perderían 1.16 millones de empleos anuales.”

El lector se percatará de que estas cifras son extremadamente grandes, tanto en términos absolutos como relativos. La economía peruana genera un producto bruto interno (PBI) cercano a US$ 200 mil millones, y tiene una población económicamente activa (PEA) de algo más de 16 millones de personas. De acuerdo a esto, la cita de arriba nos dice que entre el 2011 y el 2014 el Perú habría perdido casi la tercera parte de su PBI anual, y la posibilidad de emplear casi el cinco por ciento de su PEA. Si el IPE tuviese razón, sería sumamente difícil encontrar otro problema económico en Perú con tanto impacto como los conflictos mineros.

Una lectura más cuidadosa de IPE (2015) me deja algo menos pesimista, sin embargo. Para explicar por qué, es necesario discutir los cálculos del IPE en cierto detalle. Antes de hacerlo, quiero empezar  elogiando el esfuerzo del IPE en no sólo presentar sus números, sino también en tratar de explicar con claridad cómo llegaron a ellos. Es precisamente eso lo que hace posible analizar sus procedimientos y, por ende, criticarlos.

IPE (2015) parte de una lista de proyectos “retrasados por conflictos sociales y/o trabas burocráticas” (Tabla 1, página 3). Conga, por ejemplo, tenía como “fecha de inicio probable” el 2014, y un monto de inversión programada de 4,800 millones de dólares. Para la lista total, el monto de inversión en la lista suma 21,515 millones de dólares. Por otro lado, el IPE también obtuvo un estimado de la producción física anual de cada proyecto, y la valoró a precios internacionales. Así, el IPE calculó que, si Conga hubiera empezado a tiempo, en 2014 hubiera producido un valor de 859 millones de dólares. Para los proyectos en la Tabla 1, la producción de 2014 hubiera sido 14,860 millones de dólares[3].

Estos cálculos, que son los que están detrás de las primeras afirmaciones de la cita de más arriba, son bastante defendibles, sobre todo teniendo en cuenta la muy pobre información disponible. Pero varias de las afirmaciones subsecuentes son más discutibles. En particular, la conclusión de “se habría perdido US$ 62.5 mil millones de PBI” entre el 2011 y el 2014 parece demasiado pesimista.

Una razón es semántica. Postergar los proyectos no significa que se “pierdan” totalmente. Esto es claro en el caso de la inversión: aunque hasta hoy se hayan dejado de invertir 4.8 mil millones de dólares en Conga, si mañana el conflicto se resolviese y la inversión se ejecutase, difícilmente se podría decir que hubo una pérdida de US$ 4.8 mil millones. La pérdida, si la hay, se debería sólo a que los 4.8 mil millones se invirtieron mañana y no antes. Lo que esto significa es que hablar del costo de los conflictos en términos de inversión necesariamente requiere adoptar un supuesto acerca de la tasa de interés relevante y, también, sobre si los proyectos han sido sólo postergados o, probablemente, cancelados, lo que obviamente no es lo mismo. En cuanto a la producción, el raciocinio es similar[4].

Un problema potencialmente mayor es la forma cómo el IPE llegó a los US$ 62.5 millones, expresada en la Tabla 5 de IPE (2015). Usando multiplicadores derivados de la tabla insumo-producto del INEI para el 2007 (Tabla 4), el IPE calculó que la postergación de la inversión en el período 2008-14, de US$ 21,515 millones, significó que “que se dejó de generar” US$ 30,982 millones. Asimismo, la postergación de la producción en dicho período, US$ 24,640 millones, se traduce en que se dejó de generar US $ 36,220 millones. Por tanto, el IPE dio como “impacto total” durante el período la suma, US$ 67,203 (= 30,982 + 36,220).

Ha habido críticas al IPE porque los multiplicadores que usó, calculados por el INEI para 2007, parecen poco confiables estadísticamente. Pero mi objeción mayor no es al uso de esos multiplicadores, sino a la presentación de la suma de los efectos de la inversión postergada y la producción postergada como estimado del “impacto total” de los conflictos. Sucede que el significado de “impacto total” no es claro y parece depender de supuestos implícitos que, por desgracia, el IPE no especifica.

Para ver esto, consideremos el modelo keynesiano más simple que aprendemos en la universidad, en el que el ingreso nacional es igual al valor de la producción, que depende de la demanda agregada. La demanda, a su vez, es la suma de consumo e inversión: Y = C + I. Y supongamos que el consumo es proporcional al ingreso: C = cY, donde c es una constante, por ejemplo c = 0.9. Como sabemos, esto implica que Y = mI, donde m = 1/(1-c) es el “multiplicador” relevante; si c = 0.9, tenemos que Y = 10 I.

En este modelo, si por conflictos mineros la inversión cayera en mil millones de dólares, digamos, el producto caería en diez mil millones de dólares.  El procedimiento del IPE equivaldría a tomar la suma del “impacto por inversión” más el “impacto por producción”, once mil millones de dólares, como una medida del “impacto total” de los conflictos. Pero esto obviamente no tendría sentido.

Parte de la confusión se debe a que el IPE (2015) no fue preciso acerca del significado del término “impacto total”. ¿Impacto total sobre qué variable, concretamente? La respuesta podría ser el ingreso nacional o el PBI. Pero en nuestro ejemplo la caída del ingreso nacional (o también el PBI) sería igual a la caída del valor de la producción, es decir diez mil millones de dólares, no once mil millones. También, quizás uno podría encontrar supuestos bajo los cuales la suma del impacto por inversión y producción tiene una interpretación útil. Si fuera así, sería crucial que el IPE nos diga cuáles son esos supuestos.

Los estimados sobre empleo en la Tabla 5 parecen sufrir de un problema similar, en el sentido de que el IPE declara que, en particular, en el 2014 se “dejaron de generar” 1.4 millones de empleos. Estos 1.4 millones son la suma de empleos postergados debido a la demora de la inversión (239 mil) y la demora de la producción (1.16 millones); pero no queda claro cuál es la relación entre la demora de la inversión y la demora de la producción y, por tanto, la interpretación de dicha suma queda en duda.

Finalmente, otra cuestión semántica se refiere a la creación de empleo temporal versus empleo permanente. Esto, otra vez, es más claro cuando uno considera el empleo relacionado con demoras de inversión. Para calcular el empleo adicional si la inversión minera se hubiera ejecutado sin demora, por ejemplo, IPE (2015) usa un multiplicador de 173,612 empleos por cada US $ 1000 millones de inversión demorada (Tabla 4). Como la inversión demorada en 2014 fue US$ 1,377 millones, la Tabla 5 dice que en el 2014 se “dejaron de generar” 239 mil empleos. El cómputo es correcto, pero el resultado debe interpretarse con cuidado. En particular, el cómputo indica que dichos empleos existirían sólo mientras la inversión adicional se mantuviese en US$ 1,377; no hay nada que hace pensar que esos empleos durarían más allá del horizonte de dicha inversión. En otras palabras, la generación de empleo a la que se refiere el IPE es sólo temporal. (Por lo mismo, vale la pena notar, el empleo asociado con incrementos de la producción sería más duradero, en la medida que el horizonte de producción es más largo que el de inversión.)

No quiero decir que IPE (2015) diga lo contrario. Pero es muy importante ser preciso sobre el significado de afirmaciones como “entre el 2011 y el 2014 se han perdido un promedio de 791 mil empleos por la fase de inversión” o  “para la fase de producción, desde la maduración de todos los proyectos en 2014, se perderían 1.16 millones de empleos anuales”. De la frase última, en particular, uno podría inferir equivocadamente que si los proyectos se demorasen, digamos, dos años más de lo inicialmente programado para iniciar producción, la pérdida de empleo sería 2.32 millones (es decir, dos veces 1.16 millones).

La pregunta de los costos económicos de los conflictos mineros es necesaria y sigue abierta. IPE (2015) es una contribución clave, aunque mi análisis sugiere que los costos no son tan altos como se sugiere allí. Por otro lado, es probable que los costos permanezcan sustanciales incluso con las correcciones debidas (como se ha anotado, sólo la demora de inversión en 2008-14 representa más del diez por ciento del PBI de un año). En todo caso, tratar de llegar a estimados más confiables sería una contribución muy útil de nuestros economistas al debate público. Una conclusión más general es que es urgente tratar de desarrollar una metodología adecuada para medir el impacto económico no sólo de conflictos mineros sino también de otros eventos sociales y políticos tales como terrorismo, crimen y violencia, o corrupción[5].

[1] Este tema ha sido objeto de una literatura reciente. Por ejemplo, ver los estudios en Commodity Prices and Macroeconomic Policy, Rodrigo Caputo and Roberto Chang, eds., Central Bank of Chile Series on Central Banking, Analysis, and Economic Policies, Banco Central de Chile, 2016.

[2] Instituto Peruano de Economía, El Costo Económico de la no ejecución de los proyectos mineros por conflictos sociales y/o trabas burocráticas, Julio 2015, Lima, Perú.

[3] “A precios del 2007”, apunta el IPE. Esto parece significar que el valor nominal en dólares del 2014 fue expresado en dólares del 2007 usando algún índice de precios (que no veo especificado en IPE 2015).

[4] Excepto bajo el supuesto extremo de que los proyectos mineros, una vez abiertos, mantienen su producción para siempre. En ese caso, los US$ 14,860 millones que no se generaron en el 2014 no se recuperarían nunca.

[5] Agradezco a Norman Loayza por sugerir esta última conclusión.