¿Qué dijo realmente el Presidente Lagos en Icare? Es una pregunta que ha estado en la agenda por más de una semana y que se puede responder a dos niveles. El primero es analizando lo que dijo literalmente; el segundo es especulando sobre los mensajes implícitos en su discurso.
Los simbolismos son importantes en política; tal vez por eso casi toda la discusión se ha centrado en desentrañar el mensaje que Lagos quiso dar.Vale la pena, sin embargo, detenerse y analizar lo que efectivamente dijo. Mal que mal, se trata de uno de los políticos más reflexivos y analíticos que ha tenido el país en su historia.
Interpretación literal
El evento de Icare era sobre las alianzas público-privadas para la provisión de infraestructura pública: carreteras, hospitales, aeropuertos, puertos, transporte urbano, embalses, energía y servicios sanitarios. Lo que también se conoce con el nombre menos glamoroso, pero más preciso, de concesiones de infraestructura.
Lagos dedicó parte importante de su intervención a argumentar a favor de las concesiones. “Todo aquello que es concesionable, que se concesione; y todo aquello que sea financiable por privados, que se libere”, afirmó quien fuera ministro de Obras Públicas durante el gobierno de Frei. Por si la afirmación anterior no fuera suficientemente clara, en una entrevista posterior entregó más detalles: “Si hay una actividad de infraestructura donde es rentable que alguien ponga la plata y después la cobra, me libera de recursos públicos que voy a necesitar para otras cosas”.
¿Liberan recursos?
¿Es correcto el argumento con que Lagos promociona las concesiones? ¿Es cierto que las concesiones liberan recursos públicos que se pueden utilizar en otros proyectos sociales?
No, desgraciadamente no es así. Si no hay diferencias de eficiencia entre la provisión pública y las concesiones, los recursos fiscales involucrados son los mismos bajo ambos esquemas. Para ver por qué, partamos por el caso de proyectos donde la remuneración del concesionario proviene exclusivamente de pagos del Estado, como sucede en el caso de los hospitales.
Al concesionar un hospital, el concesionario financia el proyecto y luego recupera su inversión mediante los pagos regulares que recibe del Estado.Las concesionarias no son empresas de beneficencia, por lo cual construyen hospitales sólo cuando el contrato contempla pagos que les permiten recuperar la inversión realizada. Lo que el gobierno se ahorra al momento de que el concesionario construye un hospital es igual al monto que paga posteriormente al concesionario por este concepto. Los desembolsos fiscales en valor presente (es decir, en pesos de igual valor) no dependen de si el hospital se provee vía concesión o servicio público.
Consideremos ahora proyectos que se pueden financiar con las tarifas que pagan los usuarios, por ejemplo carreteras, de modo que no se requiere de financiamiento público. ¿Tiene razón Lagos en estos casos?¿Es cierto que es mejor concesionar una carretera, porque de esta manera se liberan recursos públicos? Tampoco. Al igual que con los hospitales, al concesionar una carretera el gobierno se ahorra la construcción. Sin embargo, los peajes que el gobierno habría recaudado si hubiese construido la carretera los cobra el concesionario para financiar su inversión. Nuevamente, si no hay diferencias de eficiencia, los desembolsos fiscales son los mismos.
¿Cuándo concesionar?
Sucede con cierta frecuencia que los gobiernos hacen las cosas correctas por motivos equivocados. Más allá de que su argumento no sea correcto, ¿tiene razón Lagos cuando afirma que las concesiones son mejores que la provisión pública?
La pregunta de si conviene concesionar o usar la provisión pública se puede responder utilizando enfoques diversos. Una opción es basarse en prejuicios ideológicos: la derecha tradicional ama las concesiones porque percibe un rol más importante para las empresas privadas; la izquierda tradicional, representada en este debate por la ministra de Salud, las descarta por el mismo motivo. No deja de ser curioso que, tanto bajo concesiones como bajo provisión pública, son empresas privadas las que construyen las obras, de modo que las diferencias en el rol que juegan los privados, de existir, son menores.
Una aproximación alternativa se basa en estudiar la evidencia internacional de las últimas décadas para determinar cuál esquema es más eficiente, es decir, cuál entrega servicios de mejor calidad a un menor costo. Junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic, en un libro publicado recientemente, hacemos lo anterior, concluyendo que la elección entre concesionar y proveer públicamente depende de dos factores: el tipo de infraestructura y la madurez institucional del país (en particular, de su legislación de concesiones).
El principal problema de las concesiones en Chile ha sido un exceso de renegociaciones, a veces por un mal diseño del contrato, otras veces por comportamiento oportunista de las concesionarias. Miles de millones de dólares pagados a los concesionarios después de adjudicadas las obras, mediante “convenios complementarios”, sin una licitación competitiva de por medio.
Varios países han incorporado a sus legislaciones de concesiones cortapisas para evitar renegociaciones; Chile lo hizo durante el primer gobierno de Bachelet. Gracias a esta reforma, es posible afirmar que es mejor proveer carreteras mediante concesiones que como proyecto público. Las ganancias de eficiencia son importantes -el mantenimiento de las obras es mejor y a un costo mucho menor- y los riesgos de renegociaciones oportunistas se han mitigado. Desgraciadamente, el gobierno de Piñera fue muy lento implementando los cambios institucionales contemplados en la nueva legislación. Es de esperar que esto cambie con el actual gobierno.
La experiencia mundial con concesiones de hospitales es más reciente, por lo cual no existe evidencia suficiente para concluir si es mejor concesionarlos o proveerlos públicamente. En consecuencia, lo que conviene hacer en Chile durante la década que viene es concesionar un número importante de hospitales y proveer mediante provisión pública otro número igual de importante.Entre los hospitales a concesionar debieran incluirse aquellos en una etapa avanzada de diseño de proyecto, lo cual daría un impulso a la inversión. También se deben definir criterios objetivos para evaluar las dos opciones y aprender de la experiencia que se vaya acumulando. Hay miles de millones de dólares en juego; determinar cuál opción es mejor de manera seria y desprejuiciada puede liberar (¡ahora sí!) recursos para otros proyectos sociales.
