En la última década se han desarrollado varios procesos de regulación de los mercados de cannabis de uso adulto en países de América con diseños que varían significativamente entre jurisdicciones. En algunos modelos regulatorios como el estadounidense, el Estado no participa directamente en el funcionamiento del mercado, pues se trata de modelos de dispensarios privados que venden directamente al consumidor con una regulación (que varía según el estado) de la cadena a través de un sistema de licencias de producción, distribución y venta. En otros modelos regulatorios como el uruguayo, el Estado es el protagonista porque opera como un monopsonio en la producción y como un monopolio en las fases de distribución y comercialización, y así logra fijar precios que compiten con los precios del mercado informal pero requiere un registro de consumidores. De manera intermedia, se han planteado modelos como el canadiense, donde la participación de privados se limita al cultivo, producción y venta de cannabis, mientras que el Estado opera como un monopolista en las fases del acopio y de la distribución.
En países como Colombia y México, a pesar de que no existe una regulación de la producción, distribución y comercialización del cannabis de uso adulto, se ha pavimentado el camino hacia la descriminalización del uso de la planta. En Colombia, desde 1986 con la Ley 30, declarada exequible en 1994 a través de la Sentencia C-221, se despenalizó la dosis mínima para el consumo de sustancias psicoactivas que equivale a 20 gramos en el caso del cannabis. En 2021, en México, se hizo una declaratoria general de inconstitucionalidad sobre la norma que impide el uso recreativo del cannabis, dando un espacio de legalidad al consumo y a ciertas formas de producción de la planta.
Tanto en Colombia como en México se han concedido espacios de legalidad para la producción propia del cannabis. En Colombia, bajo la Ley 30 de 1986, está concedido un máximo de 20 plantas de autocultivo legal no comercializable para las personas usuarias de cannabis. En México, los usuarios pueden consumir cannabis y cultivar, con autorización de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, un número limitado de plantas en casa. Sin embargo, en ambos países sigue siendo prohibida la comercialización y producción del cannabis para uso adulto, y hay un continuo debate público acerca de la regulación de todas las fases de mercado de la planta. En Brasil, actualmente la Corte Suprema reabrió el juicio para la descriminalización de la posesión de drogas para consumo personal, suspendido en el 2015.
A pesar de estos avances hacia mercados regulados, en el debate público de la región los argumentos sobre regular o no el mercado de cannabis están permeados por el estigma, la desinformación y los legados de la larga historia de prohibición. Sin embargo, los mercados recientemente regulados son fuente de información para evaluar el impacto de las iniciativas regulatorias, y así generar insumos y evidencia para nutrir el debate. Los economistas Anderson y Rees realizaron una revisión de literatura sistemática de los efectos de la regulación del cannabis en Estados Unidos y otros países como Reino Unido e Italia en múltiples dimensiones. En términos de salud pública, por ejemplo, los autores encontraron que la regulación de uso adulto: i) redujo o no tuvo ningún efecto sobre el uso y posesión en jóvenes; ii) redujo las ventas de alcohol en 5%, limitó el consumo excesivo de alcohol en estudiantes universitarios en 6%, disminuyó las admisiones a hospitales por consumo de alcohol de jóvenes entre 15 y 24 años y en ciertos casos se asoció con menor consumo de tabaco; iii) redujo la mortalidad relacionada con el consumo de opioides; iv) disminuyó los hurtos, las violaciones sexuales y los delitos no relacionados con drogas, en parte, por mejorar la eficiencia en la asignación de recursos policiales; y iv) no tuvo un efecto significativo sobre los accidentes de tránsito. Estos resultados reportados por Anderson y Rees son de gran relevancia pues muestran, de manera general, que la regulación del cannabis es socialmente deseable.
En Colombia, el debate sobre la regulación continúa. Actualmente, en el Congreso de la República está en discusión por 6ta vez, la reforma del Artículo 49 de la Constitución donde se prohíbe el porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, para lograr una coherencia normativa y jurídica, y evitar los espacios interpretativos sobre la posibilidad de regular o no el mercado del cannabis. Simultáneamente, se encuentra en debate un nuevo proyecto de ley que pretende dar los detalles de la regulación del mercado, aunque sin claridad sobre la garantía para que sea un mercado inclusivo que priorice los pequeños productores.
Definir los objetivos de la regulación del uso adulto del cannabis y los detalles de la regulación es de la mayor relevancia. Basados en el documento de política del CESED sobre regulación del cannabis, aquí proponemos los objetivos que debería tener el diseño regulatorio del mercado y los elementos que se deben tener en cuenta para alcanzarlos. La regulación del mercado será un tránsito progresivo, y se deben tener unas estrategias definidas para que los beneficios sean los esperados.
Desarrollo de una política de salud pública
El principal objetivo de la regulación del mercado de uso adulto de cannabis debe ser la prevención del consumo problemático, la prevención del consumo de niños, niñas y adolescentes y la implementación de una política de salud pública que permita reducir riesgos y daños en el consumo adulto. La regulación permite, por ejemplo, acceso a información sobre los componentes de las sustancias, control de calidad y el establecimiento de entornos seguros de consumo. Para lograr lo anterior, es necesario:
- Prohibir el acceso a menores de edad y establecer sanciones elevadas para los establecimientos que no cumplan con verificar la mayoría de edad de los consumidores.
- Diseñar e implementar estrategias pedagógicas y de educación sobre riesgos y daños asociados al consumo.
- Adaptar y adoptar el Artículo 13 del Convenio Marco para el control del Tabaco para el cannabis, prohibiendo la publicidad y las estrategias de mercadeo para el cannabis.
- Limitar las características del empaquetado de los productos para uso adulto y proveer información sobre la sustancia.
- Estudiar la conveniencia de poner límites al porcentaje de tetrahidrocannabinol (THC), principal componente psicoactivo del cannabis.
- Establecer normas de calidad en los procesos productivos del cannabis, como parte de una política de salud pública, para reducir riesgos y daños asociados con el uso y definir mecanismos para transmitir información a los usuarios sobre estos procesos.
- Fortalecer los programas de tratamiento para consumos problemáticos.
Mejoramiento de las condiciones de seguridad urbana y territorial
Con la regulación sería posible reorientar recursos policiales para atacar de manera más eficiente la criminalidad. Durante 2017 y 2022, entre 38.99% y 45.63% de las incautaciones hechas en Colombia correspondieron a cannabis. Adicionalmente, en el 2017 y 2018, 49.57% y 38.96%, respectivamente, de las incautaciones de cannabis fueron inferiores a los 20 gramos que define la Ley 30 de 1986 como dosis mínima. Si bien este porcentaje se redujo a 8.3% en 2022, esta información da cuenta del uso ineficiente de los recursos y la magnitud de los recursos policiales que podrían estar disponibles para otros fines si se regula el mercado de uso adulto de cannabis. Por lo tanto, para mejorar las condiciones de seguridad urbana y territorial es necesario:
- Reorientar los recursos policiales y judiciales dedicados al control y fiscalización del cannabis al desmantelamiento de organizaciones criminales y protección de las comunidades
- Implementar medidas de análisis de riesgo en las zonas productoras que van a participar en el mercado regulado con información de inteligencia de la Fuerza Pública para prevenir amenazas a quienes decidan transitar a la legalidad.
Construir un mercado que permita la competencia justa, la equidad social y la sostenibilidad ambiental
La regulación del mercado del cannabis de uso adulto es una oportunidad para beneficiar en mayor medida a las comunidades afectadas por la guerra contra las drogas, vinculando a los actuales actores del mercado, desde el cultivo hasta la comercialización. Si bien la regulación es un resultado deseable en sí misma, es necesario que esta reforma permita generar oportunidades para las comunidades vulnerables que han participado en este mercado anteriormente. De lo contrario, el cambio normativo profundizará desigualdades y mantendrá a estas comunidades marginalizadas. Así, la regulación debe evitar la concentración de poder de mercado en todos sus segmentos. Para lograr lo anterior, se deben considerar las siguientes estrategias:
- Establecer mecanismos que restrinjan la integración vertical en el mercado de uso adulto de cannabis y así evitar el control monopolístico de grandes capitales en el mercado, como se ha buscado hacer en Nueva York. La integración vertical puede reducir la competencia de mercado dado que requiere inversiones de capital elevadas e impide que la participación de actores en el mercado sea amplía.
- Identificar y delimitar rigurosamente los grupos poblacionales afectados por la política prohibicionista que deben ser priorizados con la regulación.
- Registrar a los cultivadores y productores que hacen parte del mercado de cannabis.
- Proteger, preservar y promover los acuerdos comunitarios de control de la producción y de precios que ya operan en las zonas de cultivo y focalizar la contención en zonas ambientalmente estratégicas.
- Realizar alianzas público-privadas (APP) para facilitar las pruebas de cannabinoides y metales a pequeños productores en los laboratorios para la investigación del cannabis.
- Promover un sistema de incubadoras empresariales para proporcionar acceso a conocimientos técnicos y normativos, y proveer orientación y apoyo a diversos actores de la cadena de valor del cannabis.
- Identificar e integrar en el nuevo mercado legal a quienes participan en la cadena de distribución, comercialización y venta del actual mercado de cannabis de uso adulto.
- Implementar un programa de formación sobre la normativa regulatoria del mercado de cannabis de uso adulto.
- Estudiar la aplicación de figuras jurídicas que permitan terminar los procesos penales a personas investigadas, imputadas y acusadas por delitos asociados al cannabis.
La regulación del cannabis de uso adulto en Colombia tiene múltiples desafíos por delante, por lo cual resulta conveniente enmarcar la regulación del cannabis de uso adulto en un piloto: un proceso de experimentación en el que progresivamente se incluyan actores al mercado regulado y se construya evidencia a medida que avanza la implementación. Además, se deben establecer fases y tiempos de licenciamiento para poder priorizar la entrada al mercado de grupos poblacionales afectados por la política prohibicionista. Así, se pueden ir realizando ajustes oportunos al modelo regulatorio implementado. Adicionalmente, la regulación de este mercado requiere investigación, no solo del mercado no regulado que actualmente funciona, sino de la planta y los riesgos asociados a su consumo.
En el debate público es importante pasar de la discusión sobre la conveniencia de la regulación a los detalles del modelo regulatorio por parte de funcionarios del Gobierno Nacional, legisladores, academia y sociedad civil, y así llegar a consensos que permitan avanzar en este proceso. Existen muchas preguntas por resolver, incluyendo las relacionadas con el diseño institucional, el marco tributario, y las estrategias de participación de las comunidades vinculadas a los mercados cannábicos actuales, desde la producción hasta el consumo. La tarea es definir los detalles de la regulación que nos acerquen al cumplimiento de los objetivos socialmente deseables en términos de salud pública, justicia social y sostenibilidad económica y ambiental.
