En julio del año 2006, el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, también conocido como la comisión Marcel, entregó su informe a la ciudadanía. Al fundamentar sus propuestas, la comisión describió el sistema de capitalización individual como un sistema desequilibrado, que deja en manos de los trabajadores los riesgos financieros, económicos y demográficos. También hizo un llamado a hacerse cargo de esta problemática indicando que ‘…la inacción involucra no solo el riesgo de que los problemas no se resuelvan, sino de que se genere un círculo vicioso de frustraciones, cuestionamientos y conflictos que a la larga amenacen la propia viabilidad del sistema. La inacción conlleva, por tanto, un riego demasiado alto que ningún gobierno responsable debe validar’.
Luego del trabajo de la comisión, en el año 2008 y más de un cuarto de siglo después de su instauración, el sistema experimentó su única gran reforma. El Pilar Solidario, creado en esa ocasión, reemplazó la pensión mínima garantizada, cuyas exigencias eran demasiado elevadas para un grupo importante de trabajadores. Con ello permitió financiar con fondos públicos la cobertura de personas sin empleos formales o que solo los han tenido en forma intermitente, en su mayoría mujeres.
La importante contribución del Pilar Solidario al sistema, sin embargo, no alcanza a cubrir suficientemente a un grupo relevante de pensionados. Si bien la tasa de reemplazo, incluyendo los subsidios estatales (esto es, la pensión como fracción del último salario), supera el 100% entre las personas más vulnerables, apenas alcanza el 25% cuando se trata de mujeres en el cuarto quintil (Benavides y Valdés, 2018). La comisión Bravo en su informe del 2015 alertó de la necesidad de elevar las pensiones de los actuales jubilados, y también de ‘crear las condiciones para que los futuros pensionados accedan a mejores jubilaciones’.
Las masivas movilizaciones del 2016 y diversos estudios de percepción mostraban persistentemente el alto descontento de la ciudadanía con el sistema. El problema de las pensiones dejó de ser un asunto meramente técnico, derivado de un mercado laboral que no da espacio para que todos coticen continuamente, de una tasa de cotización muy baja y de una edad de jubilación muy temprana. Pasó a ser político.
El gobierno de Bachelet, en un intento por reparar las bajas pensiones presentes y futuras, y por dotar de mayor legitimidad al sistema, propuso la creación de un sistema de ahorro colectivo. Un alza de cinco puntos en las cotizaciones sería administrada por una entidad pública creada especialmente para esos efectos. De ese total, tres puntos irían a una cuenta de ahorro personal y dos a un seguro colectivo que permitiría elevar en un 20% las pensiones de los actuales jubilados, complementar las de los pensionados vulnerables del futuro y las de las mujeres de todas las generaciones.
La reacción desde la derecha y las AFP no se dejó esperar. Argumentaron que las actuales administradoras podrían manejar gratuitamente los nuevos fondos y que el ahorro colectivo sería solo un impuesto. Yendo más allá, las AFP se comprometieron a no subir sus comisiones si ellas administraban la cotización adicional. No estaban disponibles a aceptar que una entidad estatal se llevara el nuevo negocio.
El entonces candidato presidencial Sebastián Piñera también criticó el proyecto, indicando que las cotizaciones pertenecen a los trabajadores individuales y que para mejorar las pensiones bastaría con extender el Pilar Solidario —lo que se financiaría con crecimiento económico—, e incentivar a la clase media a cotizar por más tiempo.
Una vez en el gobierno, el Presidente presentó un proyecto en las líneas de lo propuesto en campaña, comenzando nuevamente la discusión desde cero, en vez de construir sobre lo previo. En respuesta al estallido social, se legisló un alza de hasta un 50% de las pensiones solidarias. Pero ello, naturalmente, no ha reparado el descontento de la ciudadanía hacia el sistema y menos su escasa legitimidad. Por cierto, tampoco el problema de las pensiones de los grupos medios.
Lo que vino después es ampliamente conocido. Por un lado, una seguidilla de propuestas de ahorro colectivo, ahorro individual, seguros de longevidad, incentivos a cotizar por más tiempo…, sin una mirada unificadora, una voluntad hacia los acuerdos y la necesaria capacidad para convencer y liderar. Por el otro, un primer y luego un segundo (y quién sabe si un tercer) retiro de fondos desde las cuentas individuales para financiar necesidades distintas de las pensiones, además de lamentos tardíos por no haber apoyado el proyecto de Bachelet.
Tuve la oportunidad de ser miembro de la comisión Marcel. Al menos yo —no sé qué piensan mis colegas consejeros— nunca imaginé al redactar nuestro informe que el riesgo que acarreaba la inacción sería el de una antirreforma, el menoscabo de un sistema previsional ya en problemas. Tampoco imaginé este nivel de inacción de la política, no ante una de las demandas más sentidas por la ciudadanía.
Posiblemente, el problema de fondo es nuestro régimen político y su falta de incentivos a formar gobiernos de mayoría y al trabajo colectivo. La oportunidad que trae la redacción de una nueva Constitución es la esperanza que nos queda para superar el riesgo de la inacción. En palabras de la comisión, el riesgo es demasiado alto y no se puede validar.
