Educación en América Latina: más gasto, ¿mismos resultados?

Tal como se discutió en una entrada reciente, América Latina adolece de niveles educativos suficientemente bajos como para justificar el atraso relativo de la región en términos de desarrollo económico. De hecho, Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann (2012) atribuyen el crecimiento anémico de la región desde 1960 hasta el año 2000 a su pobre desarrollo cognitivo. El contraste obvio lo constituyen países como los del este asiático o los de medio oriente.

La última década, en cambio, coincidió con condiciones internacionales y domésticas muy favorables para América Latina. Se observó en la región un fuerte ritmo de crecimiento, tangibles -aunque tenues- mejoras en la distribución del ingreso, y cierta holgura fiscal, más aún si se la compara con la de décadas precedentes. Al mismo tiempo, el consenso sobre la importancia de la educación parece haberse consolidado más allá del ámbito académico alcanzando también a la clase política. Una mejor situación económica y la concientización de los beneficios de la educación deberían expresarse en mayores esfuerzos en educación. La pregunta de esta entrada es verificar hasta qué punto esto ha sido así. ¿Aumentó el gasto en educación en los países de la región? ¿Mejoraron los recursos?

La respuesta es un contundente “sí”, aunque la intensidad de tal fenómeno varía de un país al otro. También exploramos si tal esfuerzo impactó sobre el proceso de aprendizaje y la calidad educativa. Nuestro análisis sugiere que si bien se extendió la cobertura y duración de la educación formal, el crecimiento del gasto no se manifiesta aún en los exámenes estandarizados que intentan capturar el nivel de capacidades cognitivas promedio de cada país.

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Cuantificar el esfuerzo en educación impone considerar las múltiples dimensiones en que el gasto en educación se manifiesta. Una primera aproximación está dada por el gasto en educación como porcentaje del PBI. Esto sugiere el interés estratégico que otorgan los gobiernos a la inversión educativa.[1]

Como se puede observar en la tabla 1, los gobiernos en América Latina gastan un valor promedio de 5% del PBI en 2008. Tal esfuerzo es similar al de los países desarrollados: OECD excluyendo a Chile y México (5.5%) y Unión Europea[2] (5.4%), superando incluso al heterogéneo G-20 (4.6%). Sin embargo, es posible observar diferencias regionales muy marcadas: el grupo mayoritario se compone de países como Perú, Uruguay, Panamá, El Salvador, Colombia y Chile, cuyos gobiernos gastan apenas cuatro puntos del producto en educación. Por otro lado, Cuba, Argentina y Brasil, con gastos por encima del 5%, acercan la región a niveles de países más avanzados[3].

El aumento promedio del gasto público en educación (tabla 1) refleja un creciente interés por parte de los gobiernos de la región en el área de educación. En el año 2000, el promedio de la región se encontraba casi un punto porcentual por debajo del de la OECD (OECD 2011), en 2008 esta brecha se redujo a menos del 0.4%. Nuevamente, un crecimiento promedio del 15% esconde cambios muy disímiles en los niveles de gasto entre países. Algunos países como Cuba, El Salvador y Brasil aumentaron más de un 30% su gasto público en educación entre 2000 y 2008. Por el otro lado, países como Panamá y Perú (la última estrellita latinoamericana) lo disminuyeron.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que el gasto público en educación no considera a las instituciones educativas privadas que, potencialmente, pueden ser de gran importancia en algunos países. De hecho, agregar el gasto privado es una modificación con efectos no neutros en la descripción del esfuerzo en educación que se realiza en América Latina: la figura 1 muestra que el gasto en educación que incorpora la inversión privada aumenta considerablemente en países como Chile, Colombia y Guatemala. En estos países, el gasto privado en instituciones y administración educativas representa más del 40% del total del gasto educativo.

 

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Una medida quizás más precisa del esfuerzo en educación es el gasto público por estudiante. Sin embargo, como los países de mayores ingresos gozan también de más presupuesto, el gasto público por estudiante podría no resultar de una decisión de política pública. Para mitigar esta posibilidad, el indicador de gasto por estudiante que usamos es relativo al PBI per cápita. Al expresar el nivel de recursos promedio que recibe cada estudiante, con relación a los recursos totales de la economía, este indicador expresa de forma más precisa la política educativa de cada país.[4]

Tal cual se reporta en la tabla 2, los países iberoamericanos aumentaron en promedio un 16% su gasto público por estudiante relativo al PBI per cápita entre el 2000 y el 2008 (tabla 2). Al ser muy similar, e incluso mayor al crecimiento promedio del gasto público en educación como proporción del PBI, se descarta que el aumento del gasto público se deba simplemente a un fenómeno demográfico. Esto nos sugiere con más fuerza que los gobiernos de América Latina aumentaron efectivamente su esfuerzo en educación en la década pasada.

Nuevamente, la evolución regional resulta de una variedad heterogénea de experiencias nacionales. En países como Argentina, Cuba, Brasil y El Salvador los aumentos superan el 15%; más de 50% en el caso de Brasil. En otros países, como México y Panamá, el gasto público por estudiante cayó (apenas un 3% en el primer caso y contundentemente en el segundo) o creció apenas como el caso de Chile.

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Más allá de verificar un mayor esfuerzo en educación, nos interesa indagar si tal evolución se expresó en mejores recursos disponibles para los estudiantes. El indicador natural en la literatura es el tamaño del aula; es decir, el ratio de estudiantes por docente.

Las tablas 3 y 4 presentan esta variable desagregada por nivel educativo entre primaria y secundaria. En sintonía con el aumento del gasto educativo, se observa que la región redujo el tamaño de la clase promedio para los niveles analizados. Puede observarse también, que la reducción fue más generalizada y de mayor magnitud promedio en el nivel primario que en el secundario.

En el nivel primario, el promedio de la región se redujo en un 12,04% en el período 2000-2008, alcanzando los 23,04 alumnos por docente en promedio. Sin embargo, el tamaño del aula es significativamente superior al promedio de la OECD, que se ubicaba en 15,8 en el año 2010 para el nivel primario (OECD 2012). De todos modos, al igual que con las otras variables, este promedio está compuesto por observaciones muy heterogéneas. Guatemala, Colombia, Hondura, México y Nicaragua se encuentran en niveles cercanos a los 30 alumnos por docente a nivel primario, mientras que Uruguay y Argentina llegan a valores de casi 15 alumnos por docente en 2008 y Cuba se encuentra por debajo de los 10 alumnos por docente. Se destacan también los casos de Brasil y Costa Rica, cuyo gasto público en educación como proporción del PBI se encuentra muy cercano a los del promedio de la OECD, aunque con tamaños de aulas que superan ampliamente al promedio de la OECD (15,8) en nivel primario, con 23 alumnos por docente en Brasil y casi 19 en Costa Rica.

Con respecto al nivel secundario, el promedio de la región se encuentra más cercano al de los países de la OECD, que en 2010 tenían en promedio un ratio de 13,8 alumnos por educador a nivel secundario (OECD 2012). En este caso también los datos presentan considerable variabilidad entre países, aunque con menor varianza que en el nivel primario. Algunos países como Perú, Cuba, Uruguay y Argentina se encuentran en niveles menores que el promedio de la OECD. Otros, como Chile, Colombia y Nicaragua, se encuentran más cerca de duplicar el ratio promedio de la OECD.

 

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No todo es shock de precios relativos en América Latina. Además del crecimiento y de la tenue caída en la desigualdad que caracterizó a la región durante la década pasada, los gobiernos parecen haber entendido que invertir en educación es clave para sustentar y potenciar el desarrollo. Los líderes de este proceso son de signos ideológicos diversos e incluyen países como Argentina, Uruguay, Brasil, Colombia, El Salvador y la excepcional Cuba que sesga hacia arriba los indicadores regionales. Entre los países que verifican débiles esfuerzos públicos en materia educativa se destacan Perú y Chile, aunque pudimos comprobar que este desinterés relativo se compensa con un rol mayor de la educación privada. De hecho, aunque mantienen tamaños de aulas comparativamente altos, ambos países también han reducido el número de alumnos por profesor, indicando cierta mejora en la disponibilidad de recursos educativos. Sin embargo, el esfuerzo realizado tiene margen de mejora: sin Cuba, la región tiene niveles de gastos en educación 1,4 puntos porcentuales del PBI inferiores a los de países de mayor desarrollo relativo.

Claro está, nuestra descripción no permite dar cuenta del nivel de los conocimientos en América Latina, ni de la evolución de su calidad educativa. El hecho incontestable es que sí, se invirtió más en educación durante la última década. Nada podemos decir sobre si este esfuerzo se manifestó en mejores desempeños educativos y una amplificación de las capacidades cognitivas; esenciales para el desarrollo de estas sociedades.

La dificultad de asociar mejoras en capacidades cognitivas con incrementos en el gasto en educación puede verse en los decepcionantes resultados en los exámenes estandarizados como los que lleva a cabo el PISA. ¿Cuál es el efecto del gasto sobre los resultados cognitivos? Es difícil responder esta pregunta pues requiere analizar no sólo la eficiencia del gasto en educación sino también estudiar el comportamiento de los distintos actores involucrados en el proceso educativo (Albornoz, Berlinski y Cabrales 2012 discuten este problema, http://www.eco.uc3m.es/~acabrales/research/ABC_2010.pdf).

Para graficar la ausencia de vínculo directo entre gastos y desempeño, la figura siguiente muestra la correlación inexistente entre gastos y el resultado promedio en las disciplinas evaluadas por el PISA (matemáticas, ciencias y lecto-comprensión).[5]

 

 

La figura 3 , sin embargo, permite observar, en cambio, una relación positiva y significativa establecida entre el gasto educativo y el indicador “Education Index” elaborado por las Naciones Unidas (http://hdrstats.undp.org/en/indicators/103706.html).[6]

Parece entonces que el esfuerzo en educación observado en la región extiende el alcance de este derecho y aumenta la exposición a la escolaridad. Queda aún por observar que el énfasis en la política educativa se materialice en mejoras en las habilidades cognitivas de la población. Nos quedamos agnósticos por falta de datos, aunque es preocupante que el esfuerzo observado no parezca tener un impacto directo en la calidad educativa.

 

En todo caso, es importante tener en cuenta que la mayor intensidad educadora coincide con años de cierta bonanza regional. Es fundamental que esta tendencia prosiga más allá de los ineludibles ciclos económicos. Subordinar la educación a las necesidades cortoplacistas que emergen cuando los vientos cambian es una tentación de difícil resistencia para los líderes de la región. Que la mejora que verificamos en esta entrada represente un cambio estratégico estructural será esencial cuando los países de la región deban necesariamente sustentar su crecimiento en sus capacidades cognitivas, no tan sólo en la riqueza de sus recursos naturales.

REFERENCIAS

Albornoz, Facundo,y Pablo Warnes “Esfuerzos en educación en Iberoamérica y su vínculo con la investigación y Desarrollo“, en El Estado de la Ciencia,  RICyT, 2013.

Albornoz, Facundo, Samuel Berlinski, y Antonio Cabrales. «Motivation, Resources and The Organization of the School System.» Unpublished working paper, 2011.

Eric A. Hanushek, y Ludger Woessmann, Schooling, Educational Achievement, and the Latin American Growth Puzzle, Journal Development Economics, November 2012

OECD. “Education at a Glance 2012: OECD Indicators”. OECD Publishing, 2012.

 

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