Por: Juan F. Vargas
El pasado 7 de marzo el expresidente de Colombia, Juan Manuel Santos, se presentó en la Audiencia Pública convocada por la Corte Constitucional sobre el uso del glifosato en la aspersión aérea de cultivos ilícitos. Por qué lo hizo y qué dijo es el tema de esta entrada.
Un poco de contexto
El 27 de abril de 2015, el entonces Ministro de Salud, Alejandro Gaviria, le recomendó al Consejo Nacional de Estupefacientes suspender de manera inmediata el uso del glifosato en las operaciones de aspersión aérea para la erradicación de cultivos ilícitos. Lo hizo cumpliendo una orden de la Corte Constitucional de aplicar el principio de precaución por que el glifosato era “probablemente cancerígeno” de acuerdo a evidencia aportada por la literatura médica. Acogiendo esta recomendación, el 14 de mayo de 2015, el Consejo Nacional de Estupefacientes decidió suspender las aspersiones aéreas con el herbicida.
Según cifras del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), en 2017 el número de hectáreas cultivadas por coca alcanzó su record histórico llegando a 171 mil. El tamaño de los cultivos de coca aumentó de forma persistente desde 2013, multiplicándose por 3.6.
Este aumento sin precedentes prendió las alarmas en Washington. En mayo de 2017, durante una vista oficial de Santos a Estados Unidos, la Casa Blanca manifestó su preocupación frente al incremento observado y un mes después el Secretario de Estado de ese país pidió a Colombia retomar la aspersión aérea. En septiembre de 2017 el presidente Trump amenazó con descertificar a Colombia en la lucha contra las drogas ante el extraordinario crecimiento de los cultivos ilícitos.
Entretanto, a través de la Sentencia T236 del 2017, y atendiendo una Acción de Tutela, la Corte Constitucional indicó que el Consejo Nacional de Estupefacientes podría cambiar su decisión de no fumigar con glifosato si se cumplía con lineamientos específicos para minimizar sus impactos sobre la salud.
Ante la posibilidad jurídica de retomar la aspersión, en septiembre de 2018, el ministro de defensa del recién estrenado gobierno de Iván Duque retomó la discusión sobre la necesidad de utilizar este tipo de erradicación para contener el aumento de los cultivos ilícitos, enfatizando que esto ocurriría en el marco de mejoras tecnológicas que aumenten su precisión y minimicen los daños sobre las comunidades afectadas. En este contexto, y utilizando su facultad de hacer el control sobre el cumplimiento de la sentencia T236 del 2017, la Corte Constitucional llevó a cabo una Audiencia Pública el 7 de marzo de 2019 para decidir, entre otros aspectos, si las medidas restrictivas sobre la aspersión con glifosato debían continuar.
Volvamos a Santos
En su intervención en la Audiencia Pública, Santos manifestó su desacuerdo sobre la visión generalizada de que el aumento de los cultivos de coca se debiese a la suspensión de la erradicación aérea. En cambio, Santos ofreció cuatro explicaciones alternativas: 1) la devaluación del peso generada por la caída de los precios del petróleo (que aumentó la rentabilidad del narcotráfico), 2) la caída de los precios del oro (que disminuyó el costo de oportunidad de cultivar coca), 3) el reacomodo de las bandas criminales en las zonas previamente controladas por las FARC y, 4) en palabras de Santos: “(…) debo admitirlo, el estímulo perverso que generó haber anunciado durante la negociación con las FARC que habría un programa de incentivos para la sustitución voluntaria de coca por cultivos lícitos.”
En un trabajo de investigación reciente, realizado en coautoría con Daniel Mejía y Mounu Prem encontramos que Santos tuvo toda la razón. En particular exploramos sus últimas dos explicaciones (aunque en orden inverso).[1]
El anuncio de que habría un programa de incentivos
El proceso de paz entre el gobierno colombiano y las FARC-EP arrancó oficialmente en octubre de 2012. Uno de los logros más importantes del proceso, previo a la firma del acuerdo final que ocurriría en la segunda mitad del 2016, fue haber alcanzado un acuerdo parcial sobre las drogas ilícitas.
El 16 de mayo de 2014 las delegaciones del gobierno y las FARC anunciaron este logro en un comunicado de prensa conjunto. El anuncio adelantó la eventual creación e implementación de un Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) “con el fin de generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos.” (Énfasis agregado).[2]
El “efecto anticipación del anuncio”
Para evaluar empíricamente si el anuncio generó un aumento en los cultivos ilícitos explotamos la variación temporal dada por el anuncio, así como dos fuentes de variación geográfica. La primera de ellas es una medida de la facilidad de cultivar coca, basada en características climáticas y ecológicas de los municipios. Esta medida, que da cuenta de la ventaja relativa en términos de costos de cultivar coca en un municipio dado, fue calculada por Daniel Mejía y Pascual Restrepo para estudiar el efecto de los cultivos de coca sobre los niveles de violencia en Colombia.
La segunda fuente de variación espacial está dada por el beneficio esperado de cultivar coca una vez se implementase el programa de sustitución anunciado en el comunicado de prensa. En particular, el comunicado anticipó que serían focalizadas las áreas con presencia de coca y que estuvieran en situación de pobreza (ver cita de arriba). Utilizando estas dos variables a nivel municipal construimos una medida de la probabilidad esperada de beneficiarse del PNIS.
El gráfico 1 muestra los resultados que obtenemos de combinar la variación temporal dada por el anuncio con la variación geográfica dada por la facilidad de cultivar coca a través de un modelo de diferencia en diferencias dinámico. El gráfico 2 es el equivalente usando como variación geográfica las diferencias en la expectativa de beneficiarse del PNIS. De los gráficos se desprenden dos observaciones importantes:
- Antes del anuncio no había diferencia en las tendencias de los cultivos de coca en los municipios con alta o baja sustitución o con alta o baja probabilidad estimada de beneficiarse del PNIS.
- A partir del 2014 (el año del anuncio, que ocurrió en mayo) se observa un incremento diferencial permanente de los cultivos en los municipios con menores costos relativos de cultivar coca (gráfico 1) y en los municipios con mayores beneficios esperados (gráfico 2).
Gráfico 1. Efectos estimados del impacto del anuncio sobre los cultivos de coca según la facilidad para cultivar coca
Gráfico 2. Efectos estimados del impacto del anuncio sobre los cultivos de coca según la probabilidad de beneficiarse del programa de sustitución
Varios puntos adicionales se desprenden de nuestro análisis empírico:
- El incremento de la coca en los municipios en los que el anuncio de la implementación eventual de un programa que daría incentivos para la sustitución voluntaria de coca pegó más fuerte (por la facilidad para cultivar coca o por la probabilidad esperada de estar focalizado) es grande. Un aumento de una desviación estándar en el índice de factibilidad de coca genera un aumento diferencial de un cuarto de desviación estándar en los cultivos tras el comunicado de prensa, lo que equivale a un aumento promedio del 100% en los cultivos de coca como consecuencia del anuncio. Por otra parte, estimamos que un aumento del 10% en la probabilidad esperada de recibir el programa genera un aumento promedio del 51% en los cultivos de coca.
- El incremento es persistente en el tiempo, inclusive después del inicio de la implementación del PNIS.
- La persistencia en el tiempo está asociada a la violencia ejercida por otros grupos armados (distintos de FARC) para controlar los (nuevos y viejos) cultivos de coca. Esta es la tercera razón enunciada por Santos en la audiencia de la Corte Constitucional. Nosotros lo interpretamos como un mecanismo que da cuenta de la persistencia del aumento de los cultivos de coca, aún después del inicio del PNIS.
- De acuerdo con nuestras estimaciones, el aumento de los cultivos no está asociado a la suspensión de la aspersión aérea. Una vez controlamos por la interacción entre la magnitud de la erradicación aérea antes de su suspensión y los efectos fijos de tiempo los efectos estimados de la factibilidad de cultivar coca y del beneficio predicho de hacerlo permanecen intactos. En el contexto debate político reciente en Colombia, que está considerando el retorno de la aspersión aérea, este hallazgo es elemento clave para la toma de decisiones sobre el futuro de la política antidrogas.
- El aumento en los cultivos también se da, aunque de forma mucho menos pronunciada, en áreas protegidas como Parques Nacionales. Esto es importante por dos razones. Primero, que los cultivos aumenten inclusive en zonas en donde desde tiempo atrás estaba prohibida la aspersión aérea de cultivos ilícitos confirma los hallazgos del punto 4. Segundo, que el aumento sea menor da cuenta de la capacidad mitigadora de mecanismos de presencia estatal y capacidad institucional. Esto es importante en términos de la política pública.
Otros estudios recientes también analizan el incremento en los cultivos de coca como resultado del anuncio hecho en la Habana. Por ejemplo, López León et al. (2019) encuentran que en municipios donde las FARC tuvieron presencia continua durante el periodo de negociación hubo un aumento de coca a partir de 2016, dos años después del aumento documentado en nuestro trabajo. Por otro lado, un trabajo en curso de Juan Felipe Ladino, Santiago Saavedra y Daniel Wiesner encuentra que el aumento ocurre en municipios donde las FARC había ejercido asesinatos selectivos antes del anuncio. Estos trabajos se diferencian del nuestro porque explotan como variación espacial la hipótesis de que las FARC promovió en el territorio el aumento de los cultivos con el argumento de que habría beneficios futuros en el marco del PNIS.
Que haya muchos y muy buenos investigadores estudiando este tema es muy buena noticia. El debate sobre el aumento de los cultivos ilícitos en Colombia y el papel de la erradicación manual, la aspersión y la sustitución se beneficiará mucho entre más estudios rigurosos haya sobre el tema. Esto, a su vez, podrá ayudar a diseñar e implementar mejores políticas públicas. En nuestro caso particular, nuestros resultados sugieren que, si bien el anuncio tuvo un efecto perverso en los cultivos de coca el reto ahora está en la implementación eficaz de los programas de sustitución. Además, es importante fortalecer la presencia del estado en el territorio para impedir que grupos armados que no participaron del acuerdo se beneficien de los cultivos ilícitos y frenen los esfuerzos de erradicación y sustitución.
Por último, quiero enfatizar que nuestros hallazgos enfatizan las consecuencias negativas no intencionadas de un anuncio de política algo ingenuo. Nuestra investigación no evalúa la efectividad del PNIS. A la fecha, a este programa se han vinculado casi 100 mil familias y se estima que más de 30 mil hectáreas de cultivos de coca han sido erradicadas, con un nivel muy bajo de resiembra.
[1] Las razones 1 y 2 nos interesan un poco menos y no las exploramos, tal vez por nuestro enfoque de economía política.
[2] La inclusión de las palabras “condiciones materiales” en el comunicado generó la preocupación en equipo negociador del gobierno colombiano con respecto a que el anuncio se interpretara como una promesa de que, una vez se implementara el acuerdo, los cultivadores de coca recibirían transferencias monetarias directas de recursos si se embarcaban en procesos de sustitución voluntaria. De esto dan cuenta algunas entrevistas que hemos realizado con personas que estuvieron cerca al proceso de negociación.
