En la creciente literatura académica y popular acerca de la crisis de la democracia, un tópico relativamente frecuente es el del debilitamiento cuando no el colapso de los partidos políticos tradicionales en muchos países.[1] En el Perú, la comisión para la reforma política nombrada por el ejecutivo ha adoptado el punto de vista de que la debilidad del sistema de partidos políticos se encuentra en la raíz de varios problemas relacionados: la poca representatividad de los partidos, su vulnerabilidad frente a la corrupción, y su propensión a contribuir a la obstrucción en vez del control recíproco de los poderes del estado.[2]
La comisión propone una detallada regulación de los partidos políticos y nuevas barreras de entrada. So pena de perder el registro, los partidos deben de tener un mínimo de afiliados, participar forzosamente en las elecciones legislativas, alcanzar un número mínimo de representantes en la cámara de diputados, un porcentaje mínimo de votos de votos en las elecciones legislativas y en sus propias elecciones primarias, y tener presencia en todo el territorio nacional. Las elecciones primarias deben ser “simultáneas, abiertas y obligatorias para toda la ciudadanía” y organizadas por las autoridades electorales. Los candidatos deberán haber estado afiliados al partido al que pretender representar al menos un año antes de las elecciones. La comisión parece entrever que todo esto será costoso, y propone ampliar el financiamiento público indirecto durante la campaña electoral, así como permitir el financiamiento público directo para las campañas electorales, incluyendo las primarias. En las palabras de la comisión, “si los partidos políticos adquieren mayores beneficios (financiamiento directo), deben de responder con mayor transparencia y responsabilidad, entregando completa y oportunamente sus informes de gastos, así como disponer de sanciones colectivas graduales pero efectivas.”[3]
Para entender la crisis de los partidos, así como para evaluar la propuesta de la comisión, es conveniente reflexionar acerca de qué es lo que hacen los partidos políticos. Dos autores clásicos nos pueden servir aquí de guía. Joseph Schumpeter[4] compara los partidos políticos con los almacenes comerciales: los partidos buscan candidatos y programas, certifican su calidad con la marca del partido, y los ponen a disponibilidad de los votantes. Así como los almacenes venden bienes en diferentes secciones, los partidos proponen candidatos para diferentes posiciones. Harold Demsetz[5] señala los límites de la analogía del almacén. Para participar efectivamente en campañas electorales, los partidos necesitan afiliados y otros trabajadores, a menudo voluntarios, lo que Demsetz llama “the internal constituency.” En tanto que a los directivos y trabajadores de un almacén les es poco o nada relevante lo que el almacén venda, a los afiliados de un partido les puede importar mucho los candidatos y programas del partido, tanto por afinidad ideológica (un caso de “amenity” en términos de Demsetz) como por el simple hecho de que si el partido gana los afiliados estarán sujetos al candidato o programa ganador. Por ello los partidos se organizan (típicamente) de manera diferente a las empresas, dando peso a la “internal constituency” cuyo dinero y esfuerzo es útil en las campañas, y no buscan simplemente complacer a su “external constituency” es decir votantes simpatizantes.
Cuando la tecnología de comunicación de campaña cambia radicalmente, como ha sido el caso en las últimas décadas en todas partes, y cuando hay cambios sociales importantes, no es extraño que el sistema de partidos y aun la organización interna de estos cambie. Como indica John Aldrich,[6] hoy la tecnología permite a un político crear una organización personal de campaña continua, algo que era impensable en el pasado. La reducción en las economías de escala puede llevar a partidos más chicos, o a facciones más independientes al interior de los partidos.[7] Esto no significa ni mucho menos que el partido se haya acabado; el partido provee otras funciones que la certificación de candidatos, tales como la coordinación en el legislativo, la coordinación en la campaña electoral, etc. El punto es que el cambio en la organización puede ocurrir y de hecho ocurre de manera endógena, dadas las decisiones de políticos y simpatizantes, sin que tenga que ser orquestada por una autoridad externa que puede prever perfectamente la manera óptima de organizar los partidos y seleccionar sus candidatos.
La detallada regulación propuesta por la comisión puede tener consecuencias imprevistas y contraproducentes. En particular, le da un enorme poder a las autoridades electorales. La captura del regulador puede pasar a ser una táctica más efectiva que convencer a los votantes de las bondades de un programa o un candidato.[8] Cuando los costos de comunicación social decrecen, la propuesta puede aumentar los costos de cumplir con la regulación, o más bien, de lograr que el regulador certifique que tal cosa ha ocurrido, y terminar atrayendo más financiamiento e intercambio de favores ilegales. Por último, la creación de barreras de entrada puede terminar siendo un instrumento en contra de la competencia política. Como reza el viejo dicho popular, nadie sabe para quién trabaja.
[1] Ver, por ejemplo, los libros de Adam Przeworski, Why Bother with Elections? y de Frances McCall Rosenbluth e Ian Shapiro, Responsible Parties. Saving Democracy from Itself, ambos publicados el año pasado.
[2] Ver Hacia la Democracia del Bicentenario. Informe Final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, disponible en <https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/ 300957/Comisión_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf> La comisión estuvo compuesta por Fernando Tuesta, Jessica Bensa, Milagros Campo, Paula Muñoz y Martín Tanaka, profesores de ciencia política de la Universidad Católica del Perú y de la Universidad del Pacífico.
[3] Además de cambios en el régimen de partidos, la comisión propone diversas medidas para atenuar el conflicto de poderes. En la dirección de reforzar el presidencialismo, por ejemplo, la comisión propone eliminar la vacancia por incapacidad moral. Estas medidas merecen una discusión aparte.
[4] Capitalismo, Socialismo y Democracia, 1942.
[5] “Amenity potential, indivisibilities, and political competition,” en Perspectives on Positive Political Economy, editado por James Alt y Kenneth Shepsle, 1990.
[6] Why Parties?: A Second Look, 2011.
[7] Por ejemplo, si los votantes tienen información acerca del desempeño de los políticos a lo largo de sus carreras, el incentivo de los escalones siguientes en la carrera puede servir para disciplinar a los políticos, como describimos en John Duggan y César Martinelli, “The Political Economy of Dynamic Elections: Accountability, Commitment, and Responsiveness,” Journal of Economic Literature 55 (3), 2017.
[8] Como muestra, un candidato que llegó a tener 20 % de la intención de voto en las elecciones presidenciales de 2016 en el Perú tuvo cancelada su inscripción por el Jurado Nacional de Elecciones por una cuestión estrictamente de procedimiento y referida a la ausencia de quórum en una asamblea partidaria aun sin una queja de los afiliados a su agrupación.
