Contrariamente a las tendencias mundiales, a principios del siglo XXI se produjo una notable reducción de la desigualdad de ingresos en América Latina. Dado que los exportadores de materias primas de la región experimentaron simultáneamente un auge de los precios de sus productos básicos de exportación, la bonanza de los precios de las materias primas se considera a menudo un factor clave que permitió esta reducción. Uno de los principales canales a través de los cuales este efecto podría haberse materializado es que los gobiernos recibieron mayores ingresos de las exportaciones de materias primas, que podrían haber utilizado para aumentar el gasto público social, contribuyendo así a la reducción de la desigualdad. Sin embargo, se ha postulado a menudo el supuesto impacto positivo del aumento de los precios de las materias primas sobre el gasto público social en lugar de analizarlo rigurosamente. En nuestro reciente artículo «The role of the commodity price boom in shaping public social spending: Evidence from Latin America», publicado en World Development, examinamos si los precios de las materias primas han impulsado realmente el gasto social en toda la región.
Estudiamos el impacto de los precios de las materias primas en las tres principales categorías de gasto público social – educación, salud y protección social – por separado en 16 países latinoamericanos durante el período 1990-2019. El uso de autorregresiones vectoriales estructurales (SVAR) y proyecciones locales nos permite captar los efectos dinámicos de las variaciones en los precios de las materias primas en las diferentes categorías de gasto social, teniendo en cuenta al mismo tiempo las posibles interdependencias entre estas categorías de gasto. Al centrarnos en estimaciones específicas para cada país, reconocemos las heterogeneidades sustanciales entre los países de la región, donde distintos países pueden haber respondido de forma diferente a las mismas perturbaciones externas debido a sus propios contextos políticos, económicos y sociales.
Principales resultados
El impacto del auge de los precios de las materias primas en el gasto público social varió considerablemente de un país a otro, sin que surgieran tendencias universales. En concreto:
- Argentina y Ecuador experimentaron aumentos duraderos del gasto público social como respuesta directa al auge de las materias primas. En estos países, el gasto social en las tres categorías -salud, educación y protección social- aumentó y se mantuvo elevado durante varios años tras la crisis inicial de los precios de las materias primas.
- En Brasil y México se observaron aumentos temporales del gasto social. En Brasil, el gasto per cápita en educación y salud aumentó brevemente, pero no se tradujo en un incremento proporcional de la parte del PIB destinada al gasto social. México experimentó aumentos más sostenidos del gasto en salud y protección social, aunque los efectos fueron menos pronunciados en comparación con Argentina y Ecuador.
- Chile presentó un caso único, ya que los descensos iniciales del gasto social se vieron seguidos de una recuperación, especialmente en lo que respecta al gasto per cápita en salud y educación. Sin embargo, esta recuperación no se extendió a la protección social, donde el gasto se mantuvo en niveles más bajos.
- En Bolivia, Colombia y Perú, así como en los países latinoamericanos que no experimentaron un auge de las materias primas, no se observaron respuestas significativas en el gasto social relacionadas con dicho auge. En estos países, el auge no se tradujo en una expansión de la política social en las categorías que consideramos.
Los resultados cuestionan la idea generalizada de que la bonanza de los precios de las materias primas fue el principal motor de la expansión de la política social en América Latina. Aunque ciertamente supuso una oportunidad para que algunos países aumentaran el gasto, no fue ni una condición necesaria ni suficiente para que se produjera un aumento generalizado del gasto público social.
Factores explicativos
La heterogeneidad de las respuestas sugiere que otros factores, más allá de los precios de las materias primas, desempeñaron un papel crucial en la determinación de los resultados del gasto social. Exploramos varias posibles explicaciones:
1. Ideología política: la presencia de gobiernos de izquierdas se ha relacionado a menudo con un mayor énfasis en las políticas redistributivas. El estudio encuentra cierto apoyo a esta afirmación, ya que Argentina, Ecuador y Brasil – todos gobernados por partidos de izquierda durante partes significativas del boom – mostraron aumentos en el gasto social. Sin embargo, la gobernanza de izquierdas por sí sola no explica totalmente las tendencias observadas, ya que no todos los países gobernados por la izquierda aumentaron el gasto, mientras que algunos países gobernados por la derecha sí lo hicieron.
2. Reglas fiscales: muchos países latinoamericanos implementaron reglas fiscales diseñadas para limitar el gasto público, particularmente durante los auges económicos. Estas normas, destinadas a evitar gastos procíclicos, podrían haber limitado la capacidad de los gobiernos para traducir las ganancias inesperadas de los productos básicos en aumentos sostenidos del gasto social. Como casi todos los países que estudiamos aplicaron reglas fiscales al menos durante gran parte de la bonanza de los precios de las materias primas, podría ser que estas reglas redujeran en cierta medida la respuesta del gasto social a los aumentos de los precios de las materias primas. En general, la existencia de estas reglas no puede explicar las reacciones heterogéneas del gasto social entre países.
3. Fondos de recursos naturales: países como Chile y México crearon fondos de recursos naturales para gestionar la volatilidad de los ingresos procedentes de los productos básicos. Aunque estos fondos pueden estabilizar los presupuestos públicos, también limitan el uso directo de los ingresos inesperados para el gasto social. En el caso de Chile, la existencia de un fondo de recursos naturales que funciona bien podría explicar la caída inicial del gasto como porcentaje del PIB cuando suben los precios de las materias primas.
4. Diversificación económica: en los países en los que los productos básicos representan una parte relativamente alta de la actividad económica nacional, un aumento de los precios de los productos básicos debería tener un efecto particularmente fuerte en los ingresos fiscales y, por lo tanto, ofrecer más oportunidades para aumentar el gasto social. Sin embargo, en el caso de los países de nuestra muestra, no se puede establecer una tendencia clara de que el gasto social haya respondido con más fuerza a las subidas de los precios de los productos básicos en los países más dependientes de estos productos. Otra posible explicación podría ser el grado de diversificación de una economía. En teoría, podría ser más fácil para las economías más ricas y diversificadas utilizar las ganancias inesperadas de los auges de los productos básicos para poner en marcha aumentos del gasto público social, especialmente si son más duraderos. De hecho, se observa que los países más diversificados y ricos, Argentina, Brasil y México, experimentaron aumentos duraderos del gasto social.
Implicaciones y conclusión
En conclusión, aunque la bonanza de los precios de las materias primas de principios del siglo XXI creó oportunidades para aumentar el gasto social en América Latina, su impacto no fue uniforme. Los resultados cuestionan el importante papel atribuido a la bonanza de los precios de las materias primas en la reducción de la desigualdad en América Latina, al menos en lo que respecta al gasto social. Para comprender las diversas respuestas en los distintos países es necesario considerar en detalle la interacción entre las fuerzas económicas externas y las condiciones políticas y económicas internas. Los resultados ponen de relieve la importancia de los análisis específicos de cada país en la economía del desarrollo. Las tendencias regionales generales pueden ocultar las diversas experiencias de cada país, cada una de ellas determinada por su contexto único. Por ello, el estudio aboga por enfoques más matizados tanto en la investigación académica como en la formulación de políticas, reconociendo que es poco probable que las soluciones únicas sean eficaces en regiones complejas y heterogéneas como América Latina.
