Por María Alejandra Vélez @MajaVelez y Beatriz Ramos @beatrizirener
Según el último informe de drogas de Oficina de las Naciones Unidas para el Droga y el Delito (UNODC), se estima que 20 millones de personas son consumidoras de cocaína en el mundo, un derivado ilegal de la hoja de coca que se cultiva en Colombia, Perú y Bolivia. A lo largo de las últimas tres décadas, los porcentajes de hectáreas cultivadas de coca (principalmente para cocaína) que aporta cada país a la producción total de la región han cambiado (ver grafica 1). Sin embargo, la suma de las hectáreas cultivadas se ha mantenido entre las 120.000 y 246.000 hectáreas para satisfacer una demanda global constante. La guerra contra las drogas no ha logrado disminuir a cero ni la producción ni el consumo.
Gráfica 1. Hectáreas cultivadas de coca- Región Andina (1994-2020)
Según UNODC (2004), y de acuerdo con las estimaciones de Estados Unidos, en la década de los noventa la región del Trópico de Cochabamba fue el centro del cultivo de coca en Bolivia. La producción estaba fuera de control y los esfuerzos de erradicación mantenían a la población en constante tensión y conflicto con la Fuerza Pública. Garrote con la erradicación forzada y zanahoria a través de proyectos de desarrollo alternativo, fueron las estrategias de la política de drogas boliviana, así como en los demás países de la región (Unlu, 2012). A partir de 1999, según UNDOC (2004), los niveles de coca del Trópico cayeron por detrás de los de Yungas de La Paz por la erradicación y los programas de desarrollo alternativo.
Sin embargo, en el 2004 en la región del Trópico, de donde es oriundo el expresidente Evo Morales, se hizo el Acuerdo Cato y se dio inicio al control social de la hoja de coca (Farthing y Ledebur, 2015). En este acuerdo se autorizó a cocaleros miembros de sindicatos (organizaciones de base agrícolas) catos o parcelas legales de 1.600 mts2 a cada uno para cultivar coca para el consumo local. En el 2006, el gobierno de Evo, después de un estudio de demanda, amplió el techo de producción de coca de la región del Trópico de Cochabamba de 3.200 a 7.000, lo que equivale al 35% de la producción total hoy permitida de Bolivia. Con esta ampliación de la superficie cultivada legal en el Trópico, se otorgaron licencias a quienes no pudieron registrarse cuando se hizo el Acuerdo Cato en el 2004 y a otras personas que producían coca.
Cato de coca en uno de los sindicatos de la provincia de Chimoré – Foto de María Alejandra Vélez (octubre de 2022)
El control social se entiende como un sistema de regulación con carácter participativo con al menos cuatro componentes de monitoreo comunitario y estatal: los tres primeros sobre el cultivo y un último componente sobre el transporte y comercialización. El primer componente de supervisión está a cargo de los vecinos que hacen parte de una misma comunidad o sindicato y del monitoreo a nivel sindical: inspecciones regulares a los cultivos que el mismo sindicato organiza en conjunto. En un segundo componente de control se encuentra Unidad de Desarrollo Económico Social del Trópico de Cochabamba (UDESTRO), institución estatal encargada de la supervisión de la coca y la medición sistemática del terreno cada dos años. En caso de que el control sindical y de UDESTRO no resulte efectivo, la Fuerza de Tarea Conjunta (FTC), tercer componente, entra al terreno a hacer las correspondientes erradicaciones de manera concertada y anunciada. El cuarto componente de supervisión está a cargo de Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN), entidad encargada de vigilar el transporte y comercialización de la coca en el Trópico de Cochabamba, mediante puestos de control y certificaciones de la venta de la coca en los mercados legales (principalmente en el municipio de Sacaba).
Los productores están carnetizados y con registros biométricos, sus cultivos georreferenciados, sus tierras tituladas y deben cumplir unos trámites ante la organización y el gobierno para poder vender la coca en los puntos de venta autorizados. Las sanciones que imparten los sindicatos, a quienes exceden los límites permitidos de las plantaciones de coca o a quienes incumplen con los trámites, no necesariamente son las mismas en todos los sindicatos (Pearson, 2016a). Varían entre multas o erradicación total o parcial del cato. Esto dependerá de la negociación entre los dirigentes del control social de los sindicatos y las autoridades de centrales y federaciones, quienes agrupan a los sindicatos.
A Lin Ostrom le hubiera encantado este sistema anidado de diferentes instituciones apuntándole al mismo objetivo: controlar la producción y el mercado de la coca con sanciones graduales. Se trata de acción colectiva en vivo y en directo. Ahora, claramente, el sistema no es perfecto y hay muchos problemas: muchos cocaleros se quedaron sin legalizar su cato y no es claro qué va a pasar con la nueva generación de cocaleros pues los catos no son heredables; los cultivos se expanden donde no hay control social como en los parques nacionales (Salazar, 2018); se usan fertilizantes y pesticidas masivamente para el cultivo (Pearson, 2016b); y hay desviaciones importantes de la hoja de coca para el narcotráfico (Grisaffi, 2019): la diferencia entre lo permitido y lo cultivado es clara incluso en los datos agregados (ver grafica 2 y 3).
De hecho, hay quienes dicen que esto es una regulación disimulada, lo cual no parece mala idea pues el sistema ha tenido ventajas evidentes: i. reducción de la violencia estatal y las violaciones de los derechos humanos, asunto que no es menor para una población que fue estigmatizada y violentada por décadas (Farthing y Kohl, 2012); ii. Un control de la oferta moderado pues si se compara con Colombia, los cultivos se han mantenido más o menos estables (el aumento reciente en la región lo atribuyen a la pandemia por falta de erradicación y control de las autoridades locales y estatales); iii. Aumento y estabilización de los precios de la coca, que varían según calidad de la hoja (Farthing y Ledebur, 2015). Cuando hay sobreoferta, baja el precio y entonces se aprieta el control social. Actualmente no hay mucha diferencia entre lo que paga el mercado legal y el mercado ilegal. La ventaja del ilegal es que se lo compran en la puerta de la finca (chaco) de contado, y se ahorran los costos de transporte.
Gráfica 2. Superficie Cultivada y autorizada para la producción de coca en Bolivia (1994-2020)
Gráfica 3. Superficie cultivada y autorizada para la producción de coca en El Trópico de Cochabamba (2003-2020)
El sistema del control social y los encargados del monitoreo no se meten con quienes cultivan por fuera del sistema, pero aun así el control de los cultivos, y en general el control territorial lo tienen los sindicatos, no los narcos. Por lo tanto, hay menos violencia que en las regiones cocaleras colombianas. De acuerdo con Grisaffi (2021), el tráfico de cocaína en el Chapare no presenta los niveles de violencia que en otros países como Colombia puesto que este comercio forma parte de un “orden moral local” que prioriza el parentesco, las relaciones recíprocas y el bienestar de la comunidad.
Un sistema como este no puede ser trasladado tal cual al caso colombiano pues a nivel nacional no hay consumo generalizado de la hoja de coca como en Bolivia, donde estiman que se consumen 20.960 toneladas anuales para pijchar (masticar la hoja de coca) o para infusiones. Ese mercado, más allá de comunidades indígenas y ciertos círculos sociales en Colombia, aún está por crearse. En Bolivia, incluso, está por crearse el mercado de otros productos industrializados que se podrían hacer con la hoja de coca. Los intentos de industrialización pasada para producir pasta dental, licor, harina, entre otros productos sin una demanda creada, han fracaso en el pasado.
La Empresa Bolivia Comunitaria de la Coca (EBOCOCA) que ahora está fuera de funcionamiento después de su inauguración en el 2010 – Foto de María Alejandra Vélez (octubre de 2022)
Sin embargo, el caso del control social, aunque es solo la tercera parte de la producción boliviana, es sin duda relevante para los esfuerzos regionales y, en particular, para el caso colombiano si estamos hablando de reformar la política de drogas. Este caso abre los ojos para plantear sistemas de control y vigilancia con participación comunitaria, étnica y campesina, incluso, para el mercado legal del cannabis que hoy se discute en Colombia. Pero este caso también resulta relevante para el mercado de la coca para fines ilícitos si queremos evitar la mayor expansión de los cultivos, por ejemplo, a zonas estratégicas en términos ambientales como ocurre actualmente.
Las organizaciones étnicas y campesinas en Colombia tienen el capital social necesario y la experiencia en ejercicios similares de monitoreo social (ver 1 y 2) para organizarse y participar, por ejemplo, de un eventual licenciamiento para regular las parcelas productoras de cannabis para uso recreativo – tema que ya se está hablando en el Congreso Colombiano con el Proyecto de Ley 108/22 del senador Gustavo Bolívar. Sin la participación comunitaria, la amenaza del mercado ilegal siempre será mayor. Asimismo, y para el caso de la coca, unos acuerdos sociales de contención como condición para entrar a nuevos programas de transformación territorial pueden ser evaluados en lugar de condicionarlos a erradicación total de los cultivos. Ambos sistemas serían un buen ejercicio para un eventual mercado regulado de la coca para cocaína, una conversación para la cual US parece no estar listo todavía, pero toca ir pensando y diseñando.
El sistema de control social requiere organizaciones de base que lideren y promuevan mecanismos comunitarios del manejo del cultivo de coca y cannabis. Para esto, el Estado debe dar garantías para que las organizaciones étnicas y campesinas tengan incidencia sobre la formulación de las políticas asociadas a la regulación de estos cultivos. Más allá del tema de control, en Bolivia como en Colombia, el cultivo de coca y cannabis son asuntos del sector agrícola. Por lo tanto, se debe consolidar una institucionalidad dedicada al tema de coca y el cannabis en el Estado. Por ejemplo, en Colombia una dirección de capacidades productivas y generación de ingresos en zonas productoras de coca, cannabis y amapola, en el Viceministerio de Desarrollo rural, es necesaria. Se deben generar mecanismos para garantizar la efectividad y permanencia de estas instituciones y debe haber inversión estatal y un fortalecimiento de todos los eslabones de la cadena de producción de la hoja de coca y del cannabis para su industrialización y para la generación de un mercado doméstico de usos alternativos.
La nueva política de drogas necesita un poco más de creatividad para que realmente implique un cambio. Es necesario replantear la relación con el Estado, asumir el control del territorio, fortalecer y apoyar las organizaciones comunitarias para regular estos mercados hoy ilícitos. El cannabis es un primer paso y la coca debe seguirle, pero si no se hace con participación comunitaria, no resolveremos los problemas de violencia en los territorios que hoy cultivan plantas en Colombia declaradas ilícitas.
Referencias
Farthing, L. & Ledebour, K. (2015). Habeas Coca: Control Social de la coca en Bolivia. Open Society Foundation.
Farthing, L. & Kohl, B. (2012). “Supply-side harm reduction strategies: Bolivia’s experiment with social control”. International Journal of Drug Policy, 23, 488– 494.
Grisaffi, T. (2019). Coca Yes, Cocaine No: How Bolivia’s Coca Growers Reshaped Democracy. Duke University Press.
Grisaffi, T. (2021). “Why Is the Drug Trade Not Violent? Cocaine Production and the Embedded Economy in the Chapare, Bolivia”. Development and Change, 53(3), 576–599.
Lobo, I. y Vélez, M.A. (2022). “From strong leadership to active community engagement: Effective resistance to illegal coca crops in Afro-Colombian collective territories”. International Journal of Drug Policy, 102, 103579.
Olaya, A. (2022, 12 de octubre). Resistencias campesinas: el poder de la organización frente a la coca. Cerosetenta. https://cerosetenta.uniandes.edu.co/resistencias-campesinas-el-poder-de-la-organizacion-frente-a-la-coca/
Pearson, Z. (2016a). Coca Sí, Cocaína No? The Intimate Politics of International Drug Control Policy and Reform in Bolivia. Dissertation. The Ohio State University.
Pearson, Z. (2016b). “’Coca got us here and now it’s our weakness’: Fusarium oxysporum and the political ecology of a drug war policy alternative in Bolivia”. International Journal of Drug Policy, 33, 88–95.
[1] Esta columna se basa en el proyecto de investigación “El Sistema de Control Social de la Coca en el Trópico de Cochabamba: lecciones para Colombia” en colaboración entre el CESED, CERES y IISEC, y los investigadores Beatriz Ramos, Jean Paul Benavides, Gilda Jauregui, David Restrepo y María Alejandra Vélez.
