Una de las ventajas de la explotación minera es que se convierte en una de las actividades económicas que más genera ingresos al sector público. Los gobiernos encuentran distintas herramientas para extraer recursos del sector, una de ellas son las regalías. En Colombia, las regalías son, por mandato constitucional, propiedad de las entidades territoriales y el esquema vigente para distribuirlas es determinado por el Sistema General de Regalías (SGR). En un trabajo reciente del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER), utilizamos un modelo de equilibrio general computable regional (Moldeo CEER) para realizar una aproximación al impacto de las regalías en la economía colombiana.
El Modelo CEER contempla los 32 departamentos y la capital Bogotá, en donde operan 54 sectores económicos que producen y transan entre ellos y entre las distintas entidades territoriales. Además, importan y exportan insumos y productos con el resto del mundo. Existen también los hogares y el sector público, el cual, entre otros ingresos fiscales, tiene las regalías provenientes del sector minero que deben ser destinadas a financiar proyectos de inversión en su territorio. El modelo se encuentra calibrado para 2015, los detalles sobre su especificación pueden ser encontrados aquí.
Las dos principales actividades mineras en Colombia son la minería del carbón y la extracción de petróleo crudo y gas natural, las cuales representan más del 95% de la producción minera total nacional. La distribución geográfica no es homogénea en el país. La producción de carbón se concentra principalmente en dos departamentos: Cesar (52,8%) y La Guajira (37,8%), mientras que la producción de extracción de petróleo crudo y gas natural se ubica fundamentalmente en Meta (49,7%) y Casanare (19,1%). Cerca del 95% de las regalías provienen de petróleo (73%) y carbón (22%) y los departamentos que más generan regalías son Meta (36,6%), Casanare (14,1%), Cesar (12,3), La Guajira (9,0%) y Santander (4,7%). La distribución de las regalías contempladas a través del SGR implica que todos los municipios y departamentos reciben unas asignaciones que deben ser ejecutadas mediante proyectos de inversión en sus territorios.
El propósito del ejercicio realizado es estudiar qué pasaría en la economía si desaparecen los recursos provenientes de las regalías ejecutadas en el modelo. Para ellos, identificamos tres canales trasmisión. El primer canal se centra en el efecto sobre los costos de las empresas mineras, las cuales tendrán mayores beneficios por el menor pago de regalías. Como resultado, se espera un aumenta la producción, un incremento en la demanda de insumos y mano de obra, un mayor salario, consumo y exportaciones.
El segundo canal afecta el consumo del gobierno y el gasto público debido a los menores ingresos fiscales por la eliminación de las regalías. De esta forma, se reduce la demanda de insumos y mano de obra por parte del sector público local, ya que se frena parte de la inversión pública. Por último, el tercer canal impacta el consumo de los hogares porque estos tienen un menor ingreso por la menor demanda de mano de obra que resulta del menor gasto público ya sea por una reducción el empleo público o la menor demanda de insumos que causa la eliminación de las regalías.
Los resultados agregados para el país indican que, a través del primer canal, la eliminación de las regalías produciría un aumento del 0,074% en el PIB y la balanza comercial se movería hacía el superávit. Por su parte, el segundo canal causaría una disminución en el PIB del -1,047% debido al menor gasto de los gobiernos regionales. Por último, el tercer canal implicaría una caída del PIB del -1,570% por la reducción en el consumo de los hogares. En general, todos los departamentos tienen efectos negativos en el crecimiento del PIB usando los dos últimos canales. Sin embargo, son particularmente elevados en Putumayo, Arauca, Casanare, La Guajira, Chocó, Cesar, Meta y los llamados Nuevos Departamentos, territorios ubicados en la periferia del país y que tienen indicadores de desarrollo económico y social inferiores a la media nacional.
Tener las regalías no es condición suficiente para lograr cambios en las condiciones sociales y económicas de los distintos departamentos. También es necesaria la adecuada gobernanza de esos fondos, ya que es clave que los gobiernos destinen una parte sustancial de los ingresos fiscales recaudados del sector minero a la formación de activos que aseguren un crecimiento de largo plazo. El SGR busca la formación de bienes y servicios a través de la inversión interna, centrándose en la transferencia de riqueza intergeneracional de largo plazo y gastos iniciales para generar efectos de crecimiento de corto plazo, con un fuerte enfoque en equidad social y regional.
También es cierto que, en Colombia, las necesidades de recursos pueden tentar a los gobiernos a desviarse del enfoque de largo plazo del régimen fiscal vigente. Por ejemplo, las reformas introducidas al SGR, que busca atender gastos coyunturales, han reducido los recursos destinados al Fondo de Ahorro y Estabilización, lo que puede llevar a gastar en el corto plazo sin considerar los beneficios de una estabilidad en la inversión en el largo plazo.
Por último, en la actualidad se discute un aumento en la tributación del sector minero para generar recursos fiscales en el corto plazo. Sin embargo, el mayor pago de impuestos podría tener un impacto en el crecimiento de largo plazo si genera un desincentivo en el inicio de nuevos proyectos mineros. Como se puede ver de nuestros resultados, la falta de regalías en los gobiernos subnacionales, de no compensarse con otras fuentes, tendría un impacto negativo en el producto.
