Política fiscal argentina entre la equidad y la eficiencia

“Vi de igual modo a Sísifo, el cual padecía duros trabajos empujando con entrambas manos una enorme piedra. Forcejeaba con los pies y las manos, e iba conduciendo la piedra hacia la cumbre de un monte; pero, cuando ya le faltaba poco para doblarla, una fuerza poderosa hacía retroceder a la insolente piedra, que caía rodando a la llanura. Tornaba entonces a empujarla, haciendo fuerza, y el sudor le corría de los miembros y el polvo se levantaba sobre su cabeza.”

Canto XI, Odisea. Homero.

En Lopez Del Valle et al. (2021) llevamos a cabo un análisis de incidencia fiscal en el cual documentamos el colosal esfuerzo fiscal que realiza Argentina para ser el país que más reduce la desigualdad en América Latina. Pero la enorme cantidad de recursos destinados a responder las demandas redistributivas terminan generando una inestabilidad macroeconómica que borra de un plumazo el efecto redistributivo conseguido. Así es como la redistribución fiscal cae por su propio peso.

Lustig (2018) define el análisis de incidencia fiscal como “el método utilizado para asignar impuestos y gastos públicos a los hogares de manera tal que uno pueda comparar ingresos antes de impuestos y transferencias con ingresos después de ellos, y calcular los indicadores relevantes pre y post fiscales de desigualdad y pobreza”. Haciendo ciertos supuestos de identificación, construimos ingresos pre-fiscales o de mercado a partir de microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de 2017 y otras fuentes. Añadiendo secuencialmente los componentes del sistema fiscal a estos ingresos pre-fiscales medimos el impacto de cada uno de los impuestos y gastos sobre la desigualdad y la pobreza.

Una vez añadidos todos los programas del gobierno, llegamos a ingresos post-fiscales a partir de los cuales podemos calcular la diferencia entre los coeficientes de Gini antes y después de impuestos y gastos. Esta reducción en la desigualdad de ingresos debida al sistema fiscal, el efecto redistributivo, es de 17 puntos del coeficiente de Gini para Argentina. Como esta metodología ha sido implementada mundialmente, podemos explotar la variación cross-country para comparar el efecto redistributivo del sistema fiscal argentino con los de otros países de América Latina. En la figura 1 se puede apreciar que Argentina es el país que más reduce la desigualdad en la región mediante impuestos y gastos. También se puede notar que comienza siendo un país con una desigualdad de ingresos de mercado promedio, para acabar teniendo la segunda menor desigualdad de ingresos una vez que impuestos y gastos son tenidos en cuenta.

Figura 1. Coeficiente de Gini para países de América Latina.

Fuente: cálculos propios de los autores y CEQ Data Center on Fiscal Redistribution

El efecto redistributivo se puede descomponer en dos factores: el tamaño de impuestos y gastos y la progresividad de los mismos. Más precisamente, la ecuación de Lambert (2001) muestra que el efecto redistributivo del sistema fiscal es el promedio, ponderado por su tamaño, de la progresividad de impuestos y gastos:

 es el índice Reynolds-Smolensky de progresividad del sistema fiscal que, en ausencia de reranking^[1], es igual al efecto redistributivo. g y b son el tamaño de impuestos y gastos como porcentaje de ingresos pre-fiscales. y  son el índice de Kakwani, una medida de progresividad, para impuestos y gastos respectivamente. En la tabla 2 descomponemos entonces el efecto redistributivo en tamaño y progresividad.

Tabla 1. Efecto Redistributivo, Tamaño y Progresividad para países de América Latina.

Fuente: cálculos propios de los autores y CEQ Data Center on Fiscal Redistribution

Perú es el país con menores impuestos de la región, teniendo estos la mitad del tamaño promedio de la misma. Pero son a su vez los más progresivos de América Latina. Chile tiene los gastos más bajos de la región, siendo estos de la mitad del tamaño promedio. Pero son a su vez los segundos más progresivos de América Latina. Los gastos más progresivos de la región son los de Uruguay, que tienen un tamaño promedio. Como recaudan impuestos que compensan sus gastos, terminan con una macroeconomía estable de equilibrio fiscal, baja inflación y sostenido crecimiento que asegura en el tiempo las ganancias redistributivas. En estos países, desigualdad y pobreza han tendido a la baja desde que existen estadísticas al respecto.

Las contribuciones marginales confirman que Argentina tiene el sistema fiscal que más reduce la desigualdad en América Latina. De hecho, el efecto redistributivo dobla el promedio de la región. El efecto proviene principalmente de los gastos, que tienen un efecto redistributivo que dobla el promedio. Pero la descomposición nos dice que el efecto redistributivo surge no de la progresividad de los mismos, que es promedio, sino del tamaño de los mismos, que dobla el promedio. Los impuestos mientras tanto, si bien de los más altos de la región, tienen un tamaño de la mitad de los gastos y son los únicos regresivos en la muestra. Es decir, el sistema fiscal argentino es el que más reduce la desigualdad en América Latina, pero lo hace de manera poco eficiente.   

De allí el inestable comportamiento de la macroeconomía argentina. Desincentivos a la oferta de trabajo son generados por las generosas transferencias que se filtra a los deciles superiores, financiadas con crecientemente regresivos y distorsivos impuestos. Aun así, los déficits fiscales se acumulan y deben ser cubiertos con deuda o impuesto inflacionario, que Ahumada et al. (1993), Canavese et al. (1999) y nuestras propias estimaciones internas calculan regresivo. Cuando dichos déficits fiscales no pueden ser cubiertos, terminan generando recurrentes crisis económicas, que se encargan de borrar cualquier atisbo redistributivo que haya quedado en pie a esa altura. Gasparini, Tornarolli & Gluzmann (2019) documentan como la desigualdad y la pobreza es la misma hoy que en la apertura democrática. Así es como la hercúlea redistribución de ingresos que realiza Argentina se vence a sí misma.

La herramienta elaborada para este análisis nos es útil como punto de partida para imaginar también en otras (posibles) dimensiones del sistema fiscal argentino. ¿Qué tan sustentable es esta dinámica macroeconómicamente? ¿Cuál es el perfil etario del gasto público? ¿Y sus efectos intertemporales? ¿Cómo podrían ajustarse los programas existentes y cómo deberían diseñarse nuevos programas? A modo de ejemplo calculamos el efecto de reasignar un 10% de lo gastado en un programa típicamente regresivo como lo son los subsidios a la electricidad hacia un programa típicamente progresivo y enfocado en el capital humano de las generaciones futuras como lo es la AUH. Según nuestro cálculos, desigualdad y pobreza se mantendrían constantes y el 90% restante podría ser ahorrado. Modificaciones de este tipo estabilizarían la macroeconomía, harían sostenibles las ganancias redistributivas y sentarían las bases para retomar la senda del crecimiento. Gasparini, Tornarolli & Gluzmann (2019) estiman que creciendo al 3% anual durante 20 años, la pobreza se podría reducir a la mitad. A diferencia de Sísifo no estamos condenados a ninguna fuerza poderosa, sino al peso de nuestras propias decisiones.

Referencias:

Ahumada, H., Canavese, A., Sanguinetti, P., & Sosa Escudero, W. (1993). Efectos distributivos del impuesto inflacionario: una estimación del caso argentino. Economía Mexicana, 2(2), 329–383.

Canavese, A., Sosa Escudero, W., & Alvaredo, F. G. (1999). El impacto de la inflación sobre la distribución del ingreso: el impuesto inflacionario en la Argentina en la década del ochenta. FIEL (Comp.) La Distribución Del Ingreso En La Argentina.

Gasparini, L., Tornarolli, L., & Gluzmann, P. (2019). El desafío de la pobreza en Argentina. Diagnóstico y perspectivas. Nota Técnica, 1.

Lopez Del Valle, J.C., Brest Lopez, C., Campabadal, J., Ladronis, J., Lustig, N., Martinez Pabon, V. & Tommasi, M. (2021). Fiscal Policy, Income Redistribution and Poverty Reduction in Argentina. CEQ Working Paper 111, Commitment to Equity Institute, Tulane University.

Lustig, N. (Ed.). (2018). Commitment to Equity Handbook: Estimating the impact of fiscal policy on inequality and poverty. Brookings Institution Press.

[1] “Reranking refiere al fenómeno por el cual intervenciones fiscales arbitrariamente alteran la posición relativa de individuos (u hogares) a lo largo de la distribución” (Lustig, 2018). Este resulta ser un supuesto empíricamente válido para el caso argentino.