Por Marcelo Garriga (FCE-UNLP) y Norberto Mangiacone (FCE-UNLP)
La reciente compra de alimentos por parte del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, a precios superiores a los de mercado, plantea algunos interrogantes respecto al diseño de los programas sociales y las formas de instrumentación. Como consecuencia de lo ocurrido, el Gobierno se propuso invitar a los mayores productores de alimentos del país a participar en las licitaciones como una manera de obtener mejores precios. Entre diversos trascendidos, se destaca un diálogo en el cual uno de los principales productores del país le habría señalado al Presidente de la Nación que “se abstienen de participar de las licitaciones públicas dado que el estado paga con muchas demoras y existe un riesgo reputacional” (ser vinculados a casos de corrupción) Ante este dilema cabe preguntarse: ¿Debe el estado comprar alimentos o debe ayudar a las familias con dinero para que éstas decidan sus compras en función de sus necesidades?. El debate es polémico pero los aprendizajes que dejaron los programas contra la pobreza desde el regreso de la democracia pueden ayudar a mejorar el diseño de las políticas.
El antecedente de las Cajas PAN
En el año 1984, con el regreso de la democracia, el Presidente de la Nación, cumpliendo con una de sus promesas de campaña, lanzó un programa alimentario de asistencia a la población más vulnerable, conocido como las cajas PAN (Plan Alimentario Nacional) [1].
Consistía en la distribución de una caja de alimentos mensual a familias pobres. Se estimaba que una caja PAN cubría el 30% de los requerimientos nutricionales de una familia de cuatro personas e incluía: 2 kilos de leche en polvo, un kilo de fideos, un kilo de arroz, uno de porotos, dos kilos de harina de trigo, un kilo de carne enlatada, dos kilos de harina de maíz y dos litros de aceite. El PAN tuvo una cobertura nacional y alcanzó a distribuir más de un millón de cajas mensuales.
La Junta Nacional de Granos (JNG) era la encargada de realizar las licitaciones para la compra de alimentos. Las cajas se distribuían según las demandas de los Delegados Provinciales, quienes evaluaban las necesidades mensuales de acuerdo a los censos realizados por sus agentes. El envío se realizaba en ferrocarril, desde la planta empaquetadora de Buenos Aires, o en camiones, lo cual también licitaba la JNG. Una vez en las provincias, se enviaban a los centros de distribución locales, para lo cual cada provincia organizaba su red interna. A su vez, cada jurisdicción contaba con una delegación federal del PAN y en el terreno operaban los agentes PAN, los cuales tenían a su cargo la entrega de las cajas de alimentos por medio de reuniones mensuales con las familias destinatarias. Como puede observarse, existía una amplia y compleja red de distribución.
El PAN cumplió con su objetivo inicial de atender, con un programa extendido en el territorio, los problemas de pobreza extrema que acuciaban al país. Inicialmente, el plan fue pensado para los dos primeros años de gobierno pero el mismo se extendió durante todo el mandato presidencial. Los problemas de instrumentación fueron muy importantes: logística, compras centralizadas, reventa de productos, clientelismo, corrupción, entre otros. Con los años, las políticas contra la pobreza fueron transformándose en programas mejor diseñados en cuanto a la identificación de los beneficiarios y los mecanismos de implementación.
Qué se aprendió con los años
El dilema entre el asistencialismo (la ayuda inmediata de los que más lo requieren) y la promoción social (mejorar el capital humano) encontró una síntesis en las Transferencias Condicionadas de Ingresos (TCI). Los programas de TCI se sustentan en la premisa de que la transmisión intergeneracional de la pobreza se debe principalmente a la imposibilidad por parte de las familias pobres de invertir en el capital humano de sus hijos. Las transferencias monetarias no sólo buscan proteger económicamente a los hogares más vulnerables procurando reducir los niveles de pobreza y desigualdad, además se complementan con la exigencia de cumplir ciertas condicionalidades. El cumplimiento de las mismas por parte de los beneficiarios, tiene como objetivo generar los incentivos necesarios para la acumulación de capital humano (educación, salud y nutrición). Estas políticas constituyen una manera de superar los mecanismos de reproducción intergeneracional de la pobreza, base central de la promoción social.
De este modo, las TCI combinan la persecución de objetivos de protección social de corto y largo plazo. En particular, satisfacen fundamentalmente objetivos de aliviar las privaciones básicas en el corto plazo y, como objetivo de promoción a largo plazo, apuntan a mejorar el capital humano y los ingresos potenciales. La Asignación Universal por Hijo (AUH) constituye un buen ejemplo de TCI en la cual se transfiere dinero bajo determinadas condicionalidades.
Transferencias en dinero o en especie
A la hora de idear un programa para combatir la pobreza un aspecto central en el diseño es si se deben realizar transferencias en dinero o en especie. Últimamente los programas sociales masivos, por ejemplo la AUH, se han inclinado por transferir dinero a través del sistema bancario, basándose en los aspectos positivos de este mecanismo.
Una de las principales ventajas de las transferencias en dinero radica en su mayor eficiencia en el consumo. Los individuos u hogares son los que conocen sus necesidades y preferencias mejor que lo que lo hace el estado. Adicionalmente, la fungibilidad del dinero permite una adecuada asignación de las transferencias a necesidades heterogéneas y cambiantes.
Otra ventaja de las transferencias monetarias proviene del menor grado de burocracia y gastos administrativos que conlleva su implementación. Inclusive, dado que los controles y auditorías presentan una mayor simplicidad en estos programas, los problemas de filtraciones y corrupción son de menor gravedad (en términos relativos).
Por último, transferir dinero facilita la utilización de medios electrónicos de pago (tarjetas) que permiten reducir tanto los costos operativos como las posibilidades de manejo discrecional de los fondos del programa [2].
La historia se repite
Del PAN a la AUH hubo avances muy importantes tanto en lo que respecta a la identificación de los beneficiarios de los planes sociales como en el diseño de los programas. La transición fue de un programa que demandaba altos costos de administración y logística, riesgos de corrupción y clientelismo, a otros con diseños dotados de mayor transparencia, basados en transferencias en dinero en lugar de especie.
Sin embargo, producto de la Pandemia del Covid-19 y la política de aislamiento social preventivo, el Gobierno se encontró urgido en resolver los problemas de alimentación de los barrios más carenciados, fundamentalmente el conurbano bonaerense. En función de ello, encaró una fuerte política de compras de alimentos y diseñó una logística para atender la urgencia en cuestión (adquirió 1,7 millones de botellas de aceite, medio millón de paquetes de fideos, más de un millón de kilos de azúcar, entre otros). Los primeros resultados no fueron del todo satisfactorios, se pagaron en algunos productos precios superiores a los de mercado. Dada la baja reputación, al estado le resulta difícil comprar a precios iguales o mejores que al que comprarían las familias. A su vez, reaparecen todos los riesgos de intermediación de la ayuda por “punteros políticos”, costos de logística para proveer la ayuda a lo largo del país, posibles actos de corrupción, entre otros problemas citados anteriormente.
Luego de más de 35 años de democracia, que comenzó con un programa contra la pobreza basado en la distribución de cajas de alimentos a lo largo del país, con todas las dificultados que ello implicaba, se debería aprender de los errores cometidos para no repetir las mismas políticas y evitar que el futuro sea idéntico al pasado.
Notas
[1] Entre los pasajes del mensaje del proyecto de ley elevado al Congreso de la Nación se destaca “El Poder Ejecutivo Nacional entiende que la democracia sería una ficción para el niño, el hombre o la mujer con el cuerpo y la mente apagados por la insuficiencia de alimentos”.
[2] Al respecto Cunha, De Giorgi y Jayachandran (2018) señalan: “Las transferencias en especie limitan las opciones de los hogares, lo que tiene costos pero también puede promover un objetivo paternalista. Distribuir bienes en especie también podría ser más costoso que entregar efectivo, como fue el caso de México. Otra consideración clave es qué tan eficientemente el gobierno puede producir o adquirir suministros” (traducción propia).
