El estudio de las bonanzas originadas por la explotación de recursos naturales ha sido un tema recurrente en la literatura, especialmente en el caso de las economías en desarrollo. Debido a la dependencia de este tipo de recursos, estos países son altamente vulnerables al comportamiento de los precios internacionales. Sus efectos han sido analizados en múltiples dimensiones sociales y económicas a nivel macro, así como algunos impactos en el crecimiento e indicadores sociales y fiscales en los gobiernos locales. Sin embargo, han sido menos recurrentes los estudios que se han preocupado por tratar de entender cómo y hasta qué punto estas bonanzas han afectado la inversión pública de los gobiernos locales.
El interés de gran parte de la literatura se ha centrado en determinar si el hecho de contar con recursos naturales se convierte en una bendición o, por el contrario, es una maldición para los países productores. Existen múltiples estudios al respecto que no son concluyentes (Céspedes and Velasco, 2012; Devlin, 2005; Dibooglu and Alesina, 2004; El-Anshasy et al., 2005; Macklem, 1993; Mehrara and Mohaghegh, 2011; Murphy, 1992; Serrano, 2013; Servén, 1999), los cuales reconocen dentro de los principales determinantes del comportamiento observado las siguientes: la calidad de las instituciones, el tipo de gobierno, y el manejo de la política fiscal y monetaria.
Durante las últimas cinco décadas, Colombia tuvo dos bonanzas de recursos naturales. La primera en la década de 1970, generada por el aumento del precio internacional del café, y la segunda, entre la primera y segunda década de siglo XXI, por el aumento en el precio internacional del petróleo (Marín et al., 2018). En un reciente estudio llevado a cabo con mis colegas Javier Pérez y Lucas Marín (Bonet et al., 2019), exploramos la relación entre la más reciente bonanza petrolera y la inversión pública en los gobiernos locales en Colombia. Con información para el período 2008-2018, identificamos los efectos de la bonanza en la inversión de los municipios y departamentos productores.
El contexto institucional de la descentralización en Colombia
Luego de las primeras etapas que dieron inicio a la descentralización en Colombia, la reforma constitucional de 1991 estableció transferencias a los gobiernos subnacionales (departamentos, distritos y municipios), las cuales, junto con los ingresos propios y las regalías, constituyeron las principales fuentes de financiamiento de la inversión pública subnacional (Bonet y Pérez, 2017).
Para el caso de las regalías, se determinó que solamente los municipios y departamentos productores, y aquellos relacionados con el transporte y el almacenamiento de los minerales e hidrocarburos, serían beneficiarios de este tipo de recursos. Adicionalmente, las regalías debían ser utilizadas en sectores específicos (educación, salud, nutrición y saneamiento básico). Sin embargo, la reforma de 2012 creó el Sistema General de Regalías (SGR) y estableció que todos los municipios y departamentos, y no solamente los productores, recibirían regalías. El criterio de distribución tendría en cuenta el tamaño poblacional y los indicadores de pobreza. El destino de las inversiones que podrían realizarse con estos recursos también cambió y, en adelante, cualquier sector era susceptible de ser receptor de inversiones con regalías. La única condición es la presentación de proyectos, los cuales deben ser aprobados por un comité multisectorial.
De esta manera, es posible observar que el efecto de una bonanza petrolera puede reflejarse en los gobiernos locales mediante varios canales. El más directo a través de las regalías, el segundo por medio de la inversión que hace el gobierno nacional en el Presupuesto General de la nación (PGN), el tercero con las inversiones generadas por una mayor demanda por bienes y servicios de consumo y mano de obra (Fleming et al., 2010; Fleming y Measham, 2015), y en cuarto lugar usando la política fiscal, dado que la minería es el único sector independiente al momento de determinar desviaciones de la regla fiscal.
El enfoque de análisis
Con el fin de determinar el efecto causal de la bonanza petrolera sobre la inversión pública de municipios y departamentos, llevamos a cabo un ejercicio de diferencia en diferencias, en donde la variable dependiente es el logaritmo de la inversión pública de municipios y departamentos para cada uno de los 18 sectores con información disponible. Para identificar el efecto se utiliza la interacción entre la producción de petróleo en el año de inicio de la bonanza (2008), y el precio internacional del petróleo entre 2008 y 2018. En este caso se explota la exogeneidad para Colombia del precio internacional del petróleo y, anclando la producción de petróleo en 2008, se aísla la posible endogeneidad con la inversión pública. Adicionalmente, se aprovecha el carácter exógeno de la distribución espacial de las reservas de petróleo a lo largo del territorio.
De este modo, el grupo de tratamiento está compuesto por los municipios y departamentos productores, y no por aquellos que reciben regalías. Así, estas condiciones permiten identificar los efectos causales de la bonanza sobre la inversión pública de los productores o, de otro modo, si la bonanza dio origen a aumentos desproporcionados en la inversión pública de los productores comparado con los municipios y departamentos no-productores.
Además, tuvimos en cuenta la contribución al efecto que tuvo la reforma de 2012 que dio origen al SGR, el cual se da en la mitad del periodo de análisis (2008-2018). Aunque no cambia el grupo de tratamiento (productores), amplia a todos los municipios y departamentos los recursos disponibles para inversión pública.
Los hallazgos
Los resultados sugieren que la bonanza petrolera, medida a través del aumento de los precios del petróleo, tuvo un efecto positivo en la inversión pública de los gobiernos locales. Sin embargo, los efectos fueron heterogéneos por sector y por nivel de gobierno. Los departamentos priorizaron inversiones en agricultura, atención a población vulnerable, recreación y deportes, justicia, servicios públicos (diferentes a APSB) y transporte. Por otro lado, los municipios focalizaron los recursos provenientes de la bonanza en saneamiento básico, recreación y departe y fortalecimiento institucional.
Adicionalmente, los efectos son también heterogéneos según la presencia o no de la reforma a las regalías de 2012, que hizo (1) que los recursos de la explotación de la producción de petróleo fueran redistribuidos entre todos los departamentos y municipios, y (2) que los recursos pudieran ser invertidos en cualquier sector. En particular se encontró, con pocas excepciones, que los efectos fueron jalonados principalmente por el periodo de post-reforma (2012-2018). Esto tiene sentido si se tiene en cuenta que antes de la reforma únicamente los productores eran los beneficiados de estos recursos adicionales, y que después de 2012 todos los municipios y departamentos tenían acceso a recursos adicionales para ser invertidos sin ninguna restricción sectorial.
Una posible hipótesis del por qué los productores aumentaron desproporcionadamente la inversión pública en comparación a los no-productores, especialmente después de la reforma del 2012, puede ser la mayor experiencia en el manejo de estos recursos y la significativa capacidad administrativa para la elaboración y gestión de proyectos. Además, cuando se libera la restricción sectorial, aumentan los incentivos de los productores para invertir en sectores en los cuales antes no podían hacerlo. Todo esto hizo que se redujera la posibilidad de enfrentar lo que se conoce como la maldición de los recursos naturales.
El mensaje central que queda de estos resultados es que los recursos adicionales provenientes de una bonanza deberían ser invertidos en proyectos viables y sostenibles en el largo plazo, y focalizados en sectores con altos retornos sociales. El mayor reto por parte de los gobiernos locales en países en desarrollo, al momento de recibir recursos adicionales provenientes de una bonanza, es tener en cuenta al menos tres aspectos: 1) que enfrentan bajos excedentes fiscales; 2) que tienen una alta vulnerabilidad a choques internacionales; y 3) que, en tiempos de austeridad, usualmente los ajustes fiscales se hacen reduciendo los recursos destinados a inversión.
Referencias
Bonet, J., & Pérez, G. (2017). “Financiamiento y calidad del gasto social en la región Caribe colombiana”, Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional y Urbana, No. 262, 1-36. Banco de la República – Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Disponible en: https://ideas.repec.org/p/col/000102/015911.html
Bonet, J.; Pérez, G.; Marín, L. (2019). “¿Oil Booms and Subnational Public Investment: A Case-Study for Colombia”, Documentos De Trabajo Sobre Economía Regional y Urbana, No. 283, 1-40. Banco de la República – Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Disponible en: http://repositorio.banrep.gov.co/handle/20.500.12134/9786
Céspedes, L.F., & Velasco, A. (2012). Macroeconomic Performance During Commodity Price Booms and Busts. NBER Working Paper Series, WP-18569.
Devlin, J. (2005). Managing oil booms and busts in developing countries. Managing economic volatility and crises: a practitioner’s guide.
Dibooglu, S., & Aleisa, E. (2004). Oil prices, terms of trade shocks, and macroeconomic fluctuations in Saudi Arabia. Contemporary Economic Policy, 22(1), 50-62. Western Economic Association International.
El-Anshasy, A., Bradley, M.D., & Joutz, F.L. (2005). Evidence on the Role of Oil Prices in Venezuela’s Economic Performance.
Fleming, D. A., & Measham, T. G. (2013). Disentangling the natural resources curse: national and regional socioeconomic impacts of resource windfalls.
Fleming, D. A., Measham, T. G., & Paredes, D. (2015). Understanding the resource curse (or blessing) across national and regional scales: Theory, empirical challenges and an application. The Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, 59, 624-639.
Macklem, R.T. (1993). Terms-of-Trade Disturbances and Fiscal Policy in a Small Open Economy. The Economic Journal, 103(419), 916-936. Wiley on behalf of the Royal Economic Society.
Marín, L.; Bonet, J.; Pérez, G. (2018). “¿Cuál es la dimensión y en qué se gastó la reciente bonanza en Colombia?”, Documentos De Trabajo Sobre Economía Regional y Urbana, No. 273, 1-47. Banco de la República – Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER). Disponible en: https://ideas.repec.org/p/bdr/region/273.html
Mehrara, M., & Mohaghegh, M. (2011). Macroeconomic Dynamics in the Oil Exporting Countries: A Panel VAR study. International Journal of Business and Social Science, 2(21), 288-295. Centre for Promoting Ideas.
Murphy, R.G. (1992). The Terms-of-Trade, Investment, and the Current Account. Journal of International Economic Integration, 7(1), 58-79. Center for Economic Integration, Sejong University.
Serrano, J.C. (2013). Análisis dinámico de la recaudación tributaria en el Ecuador aplicando modelos VAR. Revista Fiscalidad, 123-167. Guayaquil.
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