Por Felipe Barrera, Profesor Asociado, Graduate School of Education, Harvard University
Twitter: @felbarrera
Una de las (pocas) historias positivas en casi todos los países del mundo en las últimas dos/tres décadas es el gran avance en el número de menores asistiendo a la escuela (“matrícula”) (Banco Mundial, 2018; el excelente reporte del Banco Mundial presenta una visión general del estado de la educación en el mundo). En contraste a los resultados en matricula, los resultados en aprendizaje educativo son muy desiguales entre países. Mas preocupante aún, muy pocos países de bajos y medianos ingresos han logrado ganancias en aprendizaje importantes y la mayoría de ellos presenta resultados pobres en pruebas internacionales como PISA o TIMSS (Banco Mundial, 2018).
El avance positivo en términos de matrícula es el resultado en gran parte de políticas de demanda, es decir, políticas que van directamente al hogar. En concreto, durante las últimas tres/cuatro décadas diversos países en implementado políticas de reducción de costos. Las ganancias en matricula sin resultados en aprendizaje ha llevado a dos preguntas fundamentales en política educativa: primero, ¿Es necesario complementar las políticas de demanda con políticas de oferta—orientadas directamente a los colegios y el sistema educativo—para lograr los objetivos de aumento en matricula y en aprendizaje simultáneamente? Segundo, ¿Es posible hacer políticas de demanda que conlleven aumentos en aprendizaje (a contraposición de solo efectos en matricula)?
Políticas de demanda y de oferta
Las políticas de demanda son políticas que afectan directamente a los hogares. Estas políticas son de tres tipos: políticas de primera infancia en los hogares; políticas que reducen el costo de atender instituciones educativas; y políticas que otorgan información a los hogares sobre la calidad y retorno a la educación. Por ejemplo, una política típica de demanda transfiere dinero a hogares de bajos recursos con la condición de que los hogares envíen los menores a la escuela (“transferencias condicionadas a la asistencia a la educación”). El fundamento teórico de dicha política es, por un lado, que los menores van a aprender si van al colegio, y segundo, que una barrera fundamental al acceso a la educación son los costos directos (pago de matrícula) e indirectos (lo que puede ganar un menor en el mercado laboral o la ayuda del menor en la casa, si no va a la escuela). En contraste, las políticas de oferta recaen directamente en los colegios o el sistema educativo como un todo. Una política que introduzca computadores o textos académicos en el aula escolar, o una política que aumenten los salarios de maestros, son ejemplos de políticas de oferta.
Ante el aumento significativo del número países con políticas de transferencias condicionadas, pero con efectos nulos en aprendizajes (ver el recuento de Saavedra & Garcia, 2012 de la evidencia causal sobre el tema), se abrió una agenda de investigación sobre la complementariedad entre políticas de demanda y oferta (Heinrich, 2007). Así mismo, se generó una ambiciosa agenda de investigación causal de políticas de oferta y el impacto sobre aprendizaje (ver el recuento de Murnane & Ganimian, 2014; por supuesto, educadores de todo el mundo han investigado este campo extensamente, pero la mayoría de las veces desde una visión de estudio de caso).
Otra agenda de investigación intentar ver cuales diseños en las políticas de demanda puede lograr efectos positivos en aprendizajes, más allá de los efectos en asistencia escolar. En este sentido, quiero proponer una hipótesis: políticas de demanda positivos en aprendizaje porque el objetivo está bien alineado con los intereses de los padres, los menores, el colegio y los maestros. En concreto, voy a discutir políticas de becas, las cuales son un tipo de transferencia condicionada a la educación. En términos generales, una beca se otorga a un determinado estudiante—por ejemplo, un buen estudiante—, bajo la condición de que la beca se renueva si el estudiante tiene determinado comportamiento—por ejemplo, si el estudiante obtiene buenos resultados académicos. En este tipo de programas, el incentivo está fuertemente alineado al objetivo de aumentos en aprendizaje. Los padres y los estudiantes reciben ayuda financiera y los maestros se benefician por el mayor esfuerzo de los estudiantes; así mismo, el colegio y la institución educativa no necesita invertir recursos adicionales para asegurar el éxito del estudiante. Todos los actores relevantes están alineados con el incentivo de la beca.
En contraste, una política de oferta no necesariamente alinea bien los intereses de los autores relevantes. Por ejemplo, un aumento de los salarios de maestros sin ningún otro cambio en el sistema no tiene por qué generar efectos en el logro de los estudiantes. Los maestros pueden recibir el dinero, y no tener ningún incentivo para generar un mayor esfuerzo o cambiar la pedagogía. El caso de Indonesia es muy diciente: se dobló el salario de los maestros —sin ningún otro cambio en el sistema— y no se vio ningún cambio en el aprendizaje de los estudiantes (de Ree Joppe et al., 2018).
La agenda de investigación de políticas de demanda es precisamente esta: como diseñas las políticas para que efectivamente se vean efectos en aprendizaje.
El caso de Camboya
El Gobierno de Camboya implementa una agenda activa de becas desde los inicios de 2000. En el 2008, en conjunto con un grupo de investigadores del Banco Mundial, realizó un programa de becas que intentada contestar la siguiente pregunta: ¿cuál forma de focalización de becas—por “pobreza” o por “merito”—conlleva más efectos en aprendizaje? El programa funcionó de una forma relativamente simple: primero se escogió los distritos con mayores niveles de pobreza y rezago educativo. Luego, se escogió 200 colegios públicos en zona rural. A todos los estudiantes de grados 3 y 4 se les tomó información sobre las características socioeconómicas del hogar (tipo de hogar, número de hermanos, activos del hogar, etc) y se aplicó pruebas estandarizadas en lectura y matemáticas. A partir de esta información, se generó índices de pobreza —basado en las características del hogar— y de mérito —basado en el puntaje en las dos pruebas.
Los 200 colegios se dividieron por medio de una lotería en tres grupos: un grupo de colegios en los cuales el 50% de los estudiantes más pobres de cada salón recibía becas basados en el índice de pobreza; otro grupo de colegios en los cuales el 50% de los estudiantes con el mayor puntaje en las pruebas en cada grado recibía la beca de mérito; finalmente, un grupo de colegios que no recibió ninguna beca. Es importante anotar que dentro del grupo de mérito había estudiantes pobres y menos pobres. De forma análoga, dentro del grupo de pobreza había estudiantes con altos y bajos resultados en las pruebas académicas a línea de base.
Este diseño permitió comparar lo que sucedió con los estudiantes con becas y sin becas al cabo de tres años (Barrera-Osorio & Filmer, 2016). El estudio mostró que ambos tipos de becas causaron mayor asistencia a la escuela y mayor probabilidad de graduación de grado 6 (el ultimo de primaria). Sin embargo, solo la beca por mérito generó efectos en aprendizaje; los efectos de la beca de pobreza fueron nulos. El resultado más sorprendente fue que los efectos sobre aprendizaje de la beca de mérito fueron igual para estudiantes pobres o menos pobres dentro de este grupo. En contraste, para las personas que recibieron la beca de pobreza, los resultados fueron cero, independientemente si el estudiante tuvo bajo o alto logro educativo al inicio del experimento.
Diez años después volvimos a Camboya a entrevistar al mismo grupo experimental (Barrera-Osorio, de Barros & Filmer, 2019). Los resultados en avance educativo —años de educación y probabilidad de terminar primaria— aún se encontraron para los estudiantes de ambos tipos de becas. Así mismo, los resultados en aprendizaje para las personas en el grupo de mérito se mantuvieron, en espacial, para las personas pobres dentro de este grupo de estudiantes. Sin embargo, no se encontraron efectos en variables “socioemocionales” ni en el mercado laboral en los becarios. Posiblemente es temprano para encontrar efectos laborales en este contexto (en promedio, las personas del estudio tenían 21 años en el segundo seguimiento).
El caso de Colombia
Una de las grandes conclusiones de ese estudio es la importancia de focalización de becas por etapas, primero encontrando a las personas pobres, y luego otorgar becas por mérito. En esa forma se encuentran las personas que más necesitan la beca y que más pueden beneficiarse de las mismas. Precisamente ese era el espíritu del programa Ser Pilo Paga en Colombia (el programa ha sido discutido en blogs del Foco Económico y otros sitios por diversos autores).
El programa era relativamente simple: los becarios se encontraron primero con una medida de pobreza—por medio del sistema “Sisben”, el cual es una encuesta a los hogares que permite medir pobreza—y luego por mérito—utilizando el examen de salida de la secundaria, la prueba Saber 11. Una vez se encontraban los beneficiarios, el programa otorgaba becas para cualquiera, cualquiera, universidad el país.
Los fundamentos del programa eran clarísimos: una de las barreras más importantes en educación son los costos directos e indirectos, los cuales son extremadamente importantes para las personas pobres. Por otro lado, el programa beneficiaba a personas de bajos recursos con mucho potencial de estudio. Finalmente, las familias podían escoger cualquier universidad del país, incluidas las de mejor calidad en educación.
Conozco dos excelentes evaluaciones rigorosas de los efectos del programa (Laajaj et al., 2018; Londoño-Velez et al., 2017). En términos generales, el programa dio resultados altamente positivos. En primer lugar, rompió el ciclo vicioso en el cual las universidades privadas de alta calidad solo admitían personas con altos ingresos. Adicionalmente, el programa aumentó el resultado en las pruebas Saber 11 de las personas que estaban cerca del punto de entrada a la beca. Finalmente, la evidencia cualitativa por medio de encuestas muestra algo extraordinario: las universidades privadas (de alta calidad) comenzaron a tener mayor diversidad de ingresos, y el salón de clase mostro ese microcosmos; las redes de amigos se hicieron más diversas. Ese resultado es lo que quiere cualquier sistema educativo: por un lado, buena calidad para todos, sin importar el ingreso de las personas; por el otro, instituciones educativas con pluralidad de ingresos, que reflejen la diversidad del país.
¿Qué sucedió con el programa? El programa cambió: ahora los becarios no pueden escoger universidades privadas. Ese elemento del programa era crítico para poder incrementar la diversidad en las instituciones educativas. Los críticos del programa aducían que todo el dinero se fue para instituciones privadas; la llamada “privatización de la educación”. ¿El principal abanderado de terminar el programa? Primordialmente grupos de izquierda. Los mismos grupos que promulgan la defensa de las personas con menos ingresos fueron los encargados de eliminar un programa que estaba beneficiando a las personas pobres y al país como un todo, al invertir en ellas.
Ciertamente el programa representaba retos complejos. Por ejemplo, el programa no podía ser la totalidad de la política de educación terciaria del país; debería ser una parte de ella. La otra parte debería ser políticas para fortalecer las universidades públicas de buena calidad. Eso requiere recursos y decisiones políticamente difíciles como cerrar las universidades públicas de baja calidad y trasladar esos recursos a las (excelentes) universidades públicas que existen en el país. Por otro, este tipo de programas puede inducir aumentos en el costo de las universidades privadas: las universidades pueden responder a la mayor demanda y a los recursos estatales con aumentos del costo de matrícula. Es necesario, por lo tanto, tener un gobierno con buena capacidad de regulación y un buen marco regulatorio.
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En conclusión, las políticas de demanda pueden ser diseñadas de tal forma que induzcan los objetivos duales de aumentar matricula y aprendizaje de los estudiantes. Las becas funcionan porque tienen un sistema de incentivos que genera esfuerzo de las familias, de los estudiantes, y de las instituciones educativa. La evidencia apunta a que estos programas podrían ser un componente fundamental de la política educativa de cualquier gobierno. No puede ser la única política, pero si parte de ella.
Referencias
Banco Mundial (2018) Learning to Realize Education’s Promise. The World Development Report 2018, WDR 2018, Banco Mundial, Washington D.C.
Barrera-Osorio, F., & Filmer, D. (2016). Incentivizing schooling for learning: Evidence on the impact of alternative targeting approaches. Journal of Human Resources, 51(2), 461-499.
Barrera-Osorio, F., De Barros, A., & Filmer, D. (2018). Long-term impacts of alternative approaches to increase schooling: evidence from a scholarship program in Cambodia. WPS8566, The World Bank.
de Ree Joppe, Muralidharan Karthik, Pradhan Menno, Rogers Halsey (2018) “Double for Nothing? Experimental Evidence on an Unconditional Teacher Salary Increase in Indonesia,” Quarterly Journal of Economics, 133, 993–1039
Heinrich, C. J. (2007). Demand and supply-side determinants of conditional cash transfer program effectiveness. World Development, 35(1), 121-143.
Laajaj, R., Moya, A., & Sánchez, F. (2018). Equality of Opportunity and Human Capital Accumulation: Motivational Effect of a Nationwide Scholarship in Colombia (No. 016352). Universidad de los Andes-CEDE.
Londoño-Velez, J., Rodriguez, C., & Sánchez, F. (2017). The intended and unintended impacts of a merit-based financial aid program for the poor: The case of Ser Pilo Paga. Documento CEDE, (2017-24).
Murnane, R. J., & Ganimian, A. (2014). Improving educational outcomes in developing countries: Lessons from rigorous impact evaluations. NBER Working Paper, (w20284).
Saavedra, J. E., & García, S. (2012). Impacts of conditional cash transfer programs on educational outcomes in developing countries: a meta-analysis. RAND Labor and Population Working Paper Series, WR-921-1.
