En colaboración con Diego Bondorevsky (CIPPEC).
Las leyes del Gas y de la Electricidad de 1992, si bien perfectibles, han sido modelos en la regulación mundial permitiendo que Argentina se convierta en un caso exitoso en el cual el precio de la energía tendió a bajar durante los años noventa, y que el país se convierta en un exportador neto de recursos energéticos con inversiones significativas en los distintos segmentos de la cadena energética. En líneas generales, el modelo se estructuró de la siguiente forma:
a) La privatización de los monopolios energéticos estatales buscando crear restricciones presupuestarias duras e incentivos de alta potencia para mejorar el rendimiento productivo.
- La separación vertical entre los segmentos potencialmente competitivos (como la generación y la comercialización) y los segmentos que continúan necesitando mayor regulación (como la distribución y la transmisión)
- La reestructuración horizontal del segmento de generación para promover la aparición de un número adecuado de generadores que mitigue el poder de mercado y asegure mercados mayoristas razonablemente competitivos.
- La integración horizontal de las instalaciones de transmisión y de las operaciones de red para demarcar el espacio geográfico de los mercados mayoristas, y la designación de un único operador (CAMMESA) para manejar el funcionamiento de la red.
- La aplicación de reglas regulatorias e instituciones adecuadas para promover el acceso eficiente de vendedores y compradores mayoristas a la red de transmisión para facilitar la producción y el intercambio eficientes.
- La creación de agencias regulatorias competentes e independientes.
Mientras que el diseño de la política energética local sufrió un fuerte retroceso desde el año 2002, la tecnología a nivel mundial ha cambiado significativamente desde aquellos años. La política energética actual debe volver al espíritu de las leyes del sector y promover la competencia, brindando reglas claras a las empresas en un contexto macroeconómico complejo.
Sin embargo, la complejidad de la macroeconomía argentina y la inestabilidad regulatoria del sector energético usado históricamente como ancla inflacionaria y/o fuente de políticas de tipo redistributivas, atenta contra una estrategia integral de largo plazo ya que eleva el costo del capital del sector y dificulta la llegada de nuevas inversiones y tecnologías, y la adopción de las mejoras prácticas internacionales. A nivel mundial, la industria eléctrica tradicional se encuentra ante una fuerte amenaza proveniente de la autoproducción y el consecuente desuso de la capacidad instalada. La penetración de estas tecnologías presenta un desafío aún mayor en Argentina donde las tarifas están aún subsidiadas a nivel de la producción. La presencia de estos subsidios, que distorsionan las correctas señales de precios, constituye aún una barrera a la introducción de competencia por parte de aquellos consumidores que se pueden volver productores a partir de la adopción de estas nuevas tecnologías.
Cuando el consumidor se enfrente con los verdaderos costos de abastecerse a través de la red eléctrica buscará otras alternativas. La reducción acelerada de los costos de los dispositivos fotovoltaicos y el desarrollo de los sistemas de almacenamiento están posibilitando a nivel mundial una reducción de la intermitencia asociada a este tipo de energía y una migración cada vez mayor hacia la autogeneración. El retiro del estado del financiamiento de subsidios también implicará que el estado deje de elegir un tipo particular de energía, para favorecer la competencia entre las mismas.
En resumen, el desafío de la “descarbonización” viene de la mano de un cambio tecnológico que implicará, entre otras cuestiones, los siguientes aspectos:
- Desuso creciente de la capacidad instalada (generación no renovable, redes de transmisión y distribución).
- Incremento de la autogeneración vis a vis la reducción de costos y la mayor eficiencia de sus equipos asociados (paneles solares, baterías para enfrentar la intermitencia y medidores inteligentes).
- Rol activo del consumidor y mayores demandas de la economía digital y vehículos eléctricos.
- Aprovechamiento del gas de Vaca Muerta como “puente” hacía la descarbonización.
La forma en cómo se desarrollará este proceso de “descarbonización” es incierta al momento. El contexto macroeconómico y el alto costo del capital atentan contra este desarrollo en la actualidad. Así como antes las fuentes de energía fueron el carbón, la energía nuclear o el gas natural, ahora en el mundo que tiende a la “descarbonización”, la economía digital, un rol activo del consumidor, y el “smart electric world.” La regulación energética deberá adaptarse a estas nuevas realidades.
Con la llegada de las energías renovables, la industria eléctrica se está volviendo una industria donde predominan los costos fijos. Una vez instaladas las unidades de generación renovables (con excepción de las de biomasa), los costos variables son exiguos en comparación con las unidades térmicas. Al estilo de un proveedor de banda ancha, la regulación de la industria eléctrica deberá encontrar los mecanismos para el repago de los costos hundidos que representan las unicidades de generación antiguas y las renovables, las redes de transporte y distribución eléctrica.
Al enfocarse en el futuro, a su vez, la regulación debe repensar la utilización de los contratos a largo plazo garantizados por el Estado (CAMMESA) para aumentar la capacidad del sistema. Actualmente, el peso de estos contratos, reflejados en los “Sobre Costos de Contratos”, constituyen, con oscilaciones desde 2015, aproximadamente un tercio del costo total mayorista de producir electricidad en Argentina.
Gráfico 1: Participación de los sobrecostos de contratos en el precio mayorista de la electricidad (enero 2015-marzo 2019)
Fuente: Elaboración propia en base a datos de AGUEERA, Informe mensual (Marzo 2019)
Es importante detenerse en cómo reducir estos costos, ya que afectan a la competitividad del sistema. Basta un simple ejemplo al respecto: con el incremento de las exportaciones de gas de la Argentina a Chile, este país puede directamente bajar sus costos de producción de electricidad (hoy el costo marginal promedio se ubica ligeramente por encima de los 58 US$/MWh) y por ende tornarse más competitiva que la industria argentina, que tiene que absorber estos altos costos fijos.
Nuestras Propuestas
Las principales propuestas están enmarcadas en brindar un mayor nivel de competencia a los mercados de energía en Argentina en función de brindar la sostenibilidad de la oferta al mínimo costo posible para los consumidores. Las políticas e instrumentos a desarrollar para tal fin son varios, pero entre ellos destacamos:
- Estudiar la factibilidad de relocalizar los subsidios a la oferta hacia un esquema focalizado en la demanda en base a transferencias directas a los consumidores de acuerdo a parámetros objetivos (universo incluido en planes existentes). Un contexto de precios alineados con los costos favorece la eficiencia asignativa y envía las señales correctas para fomentar la competencia entre productores y tecnologías. Una característica básica de una buena política energética es la de no distorsionar los precios por motivos distributivos. Existen otros mecanismos más eficientes para redistribuir ingresos: El sistema tributario y las transferencias de ingresos.
- Introducción de subastas en los diferentes segmentos de la cadena, como el establecido por CAMMESA para la compra de gas natural para las usinas, como paso necesario para tender a la eficiencia del sector y hacerlo más transparente (inclusive en las inversiones de los segmentos regulados de la red en la medida que los mecanismos de almacenamiento y generación descentralizada puedan volverse una alternativa competitiva).
- Incorporación de indicadores de desempeño para medir la eficiencia de las distintas redes de distribución en las provincias y permitir la competencia por comparación entre las mismas a fin de transparentar los procesos de revisiones tarifarias integrales que llevan cada una de las jurisdicciones.
- Repensar la utilización de contratos de largo plazo firmados por CAMMESA para la provisión de capacidad. La restricción fiscal vigente, y la tendencia a la baja del costo de las energías renovables en el marco de la ley de generación distribuida, permitirá que los clientes industriales se autoprovean de la energía (sorteando así el pago de los costos heredados si estos se mantienen dentro del sistema energético). En la medida que se estabilice el costo de capital y las subastas de compra de gas natural por parte de CAMMESA tiendan a hacer más competitivo el precio del gas natural, la competencia en el mercado y la potencial aplicación de la comercialización minorista permitirá disminuir el costo de producción y contrarrestar el peso de estos contratos de largo plazo en el precio monómico.
- Respecto a la descarbonización, se debe considerar el escenario relativamente limpio del sistema argentino, y las dificultades que están atravesando otros países en sus respectivos procesos, y repensarse el mix de instrumentos mediante los cuales la ley de renovables pretende fomentar el aumento de estas energías en la matriz energética. A su vez, se debe aprovechar el gas de Vaca Muerta como “puente” hacía una matriz energética más limpia.
- En términos de gobernanza regulatoria es prioritario descentralizar y abrir las decisiones trascendentes dictadas por la Autoridad de Aplicación (Secretaría de Energía). Tender a un modelo como el del Reino Unido donde los cambios de gran magnitud que afectan estructuralmente la operación del sistema son sometidos a un mecanismo de consultas con los potenciales interesados. A nivel regional, Chile también es un ejemplo interesante en el cual las distintas voces interesadas pueden expresar su opinión en caso de divergencias o afectación de intereses ante políticas públicas mediante el “panel de expertos”. Se deberían evaluar estos, y otros relevantes ejemplos, para su aplicación al caso de Argentina.
- Finalmente, en términos de las instituciones que gobiernan y controlan el sector, sería deseable e importante que en la medida que haya fondos del Tesoro dirigidos al sector en forma de subsidios a la oferta, la Oficina de Presupuesto del Congreso, cuyo fundamento es el de brindar soporte a los legisladores para profundizar la comprensión de temas que involucren recursos públicos, tenga un rol institucional en esta materia con especialistas que garanticen su eficiente uso.
Referencia:
Bondorevsky, D. y Galiani, S. (julio de 2019). Agenda para la elaboración de una estrategia energética. Metas estratégicas para transformar Argentina. Buenos Aires: CIPPEC.
