Una vez más somos testigos de un conflicto que impide el desarrollo de una actividad económica legal, que aporta aproximadamente 1% del PBI peruano. Esta vez se trata de la mina Las Bambas en Apurímac, Perú.
Siendo de los desarrollos mineros más recientes, la explotación minera aporta un porcentaje de su utilidad operativa en la forma de regalías y el Estado redistribuirá, en la forma recursos para inversión en los presupuestos de los gobiernos locales y regionales (llamado “canon” en el Perú), el 50% del impuesto a la renta que la empresa pagará anualmente. Con ese dinero fluyendo, ¿por qué la mina está parada hoy? ¿por qué no se alinean los incentivos: mina operando – Estado recibiendo impuestos – Estado redistribuyendo a los gobiernos locales y regionales – gobiernos locales y regionales invirtiendo en sus territorios? Parece ser un “win-win” que se aplica a esta mina y a las demás que están en operación y a aquellos proyectos que están en lista de espera -y aprobados por los directorios de las empresas privadas que los lideran.
Este esquema de redistribución de los recursos públicos está centralizado. Una firma privada desarrolla sus actividades y genera ganancias para sus accionistas, empleo para los trabajadores, demanda para los proveedores de insumos intermedios (y así, empleo y ganancias en el mejor efecto multiplicador), y recursos para el Estado en la forma de impuestos y regalías. La población local se beneficia directamente si hubiera empleo o si la mina les comprara su producción. Además, la población local recibe recursos, a través de los gobiernos locales, que permiten financiar la provisión de bienes públicos, como escuelas, caminos y otros. Al financiar bienes públicos locales, puede dar soporte a la agenda de algún político local o, en el peor de los casos, al clientelismo político, el que, en última instancia, permite que lleguen recursos directamente a las personas. Es importante notar que los yacimientos de minerales suelen ubicarse en territorios que, si no fuera por la mina, han tenido poca prioridad en la asignación de recursos del gobierno central, o aún de los gobiernos subnacionales, donde suele ser la capital de la jurisdicción la que se beneficia con las obras o el gasto.
En este esquema centralizado de redistribución, ningún agente local recibe recursos directamente como resultado de las actividades de la mina. Si así fuera, solo podría ser como fruto de las diversas formas de corrupción que el ingenio humano diseña e implementa y, por lo tanto, ilegal. El esquema no contempla, como ocurre por ejemplo en Alaska, que todos los residentes reciban un cheque periódicamente, explicado como transferencia por la actividad extractiva.
¿Los incentivos desalineados se explican porque el esquema de redistribución está centralizado? Exploremos esta pregunta.
Esta discusión puede realizarse bajo dos escenarios sobre las compensaciones de la empresa a las personas afectadas, en lo que constituye una transacción entre agentes privados. Este es un punto central de la argumentación: las compensaciones son esencialmente diferentes de la redistribución de recursos públicos. Podríamos tener compensaciones sin redistribución.
El primer escenario es que las compensaciones, sea por daños ambientales, por desplazamiento de las personas de las tierras, o por la ruptura del estilo de vida, se han realizado a plena satisfacción de los afectados y que los afectados han sido identificados de la manera más amplia posible (zonas directas e indirectas de afectación en el lenguaje de los Estudios de Impacto Ambiental – EIA). El segundo escenario es que no, es decir, que la población afectada está insatisfecha con todas, o alguna, de las compensaciones realizadas, y con razón: sea porque se sintió engañada, sea porque la naturaleza de la afectación resultó de mayor magnitud que la descrita, entendida o imaginada, sea porque el esquema de compensaciones es percibido como injusto.
Bajo el primer escenario, cualquier afectación directa ha sido compensada a satisfacción, sea con un pago previo por única vez o con el compromiso de pagos repetidos, con algún plazo de término. Sea que la afectación sea colectiva o individual, así como la correspondiente compensación, cada agente está satisfecho con el acuerdo. ¿Funciona en este contexto la redistribución centralizada a través de los gobiernos locales? La intuición nos dice que tiene más probabilidades de funcionar. De un lado, se ha generado confianza entre los actores. De otro lado, la compensación privada ya está fuera de discusión. Ahora la discusión tendría que centrarse en decidir qué bienes públicos, aquellos de los cuales carecen los territorios donde se ubican las operaciones mineras, serán provistos a través de mecanismos políticos de toma de decisiones.
Bajo el segundo escenario, por el contrario, es bien poco lo que se puede esperar si no una retahíla de conflictos. Y esos conflictos tienen muy poco que ver con el esquema de redistribución centralizado, pero sí todo que ver con asimetrías de información y de poder de negociación cuando se negociaron las compensaciones. Las regalías y el canon generados solo le importan al gobierno central y a las autoridades políticas subnacionales, pero muy poco a la población. De estar la población insatisfecha con el esquema de compensaciones privadas implementado, será muy costoso alinear los incentivos de los actores alrededor de la promesa de redistribución a través de recursos que serán administrados por autoridades que, varios de ellos, consideran lejanas.
La siguiente pregunta sería ¿cuál debe ser el rol del Estado? ¿Puede el esquema privado de compensaciones operar en un vacío normativo e institucional? Discutir las respuestas merecerá más espacio que el que tengo en este post. Continuará.
