Introducción
Colombia no ahorró parte de los ingresos fiscales excepcionales que obtuvo durante el período del boom de precios del petróleo que tuvo lugar entre el 2003 y el 2014: hubo déficits, o a lo sumo equilibrio, en las finanzas del gobierno nacional durante todo ese período, en contraste con lo que sucedió en Chile y Perú (Gráfico 1).[1] Por ello, cuando cayeron drásticamente los precios del crudo en Octubre del 2014 el gobierno se enfrentó a la necesidad de acometer un ajuste fiscal, pues los ingresos petroleros habían llegado a representar hasta 3% del PIB en el año 2013, lo que equivalía a cerca del 15% de los ingresos fiscales totales, y se estimaba que caerían a cero (descontando los anticipos recibidos) en el 2016 (los ingresos fiscales petroleros se reciben con un lag de un año con respecto a las utilidades generadas por las empresas petroleras) para recuperarse muy modestamente a mediano plazo (Gráfico 2).
Gráfico 1
Balance Fiscal (% PIB)
Gráfico 2
Ingresos fiscales petroleros (% PIB)
El Comité Consultivo de la Regla Fiscal facilitó un ajuste gradual al adoptar, desde antes de la caída del precio del petróleo, la llamada “regla 4-1-4” (el promedio del año en curso, los 4 años anteriores y las proyecciones para los 4 siguientes) para estimar el precio de largo plazo del crudo de exportación colombiano, un parámetro clave en la aplicación de la norma legal (Gráfico 3). Aun así, el gobierno se vio obligado a recortar el presupuesto para el año 2015 y presentar una reforma tributaria al Congreso en Noviembre del 2014 con miras a recoger más de un punto porcentual del PIB adicional en recaudos.
La propuesta inicialmente se basaba en aumentar considerablemente el impuesto al patrimonio de las empresas y las personas de muy altos ingresos (llamado impuesto a la riqueza) que había sido establecido una década atrás como un gravamen temporal para financiar el aumento del pie de fuerza requerido para enfrentar la creciente amenaza a la seguridad nacional originada en los vínculos entre la guerrilla (principalmente las FARC) y el narcotráfico y que se había venido prorrogando desde entonces. Varios economistas alertamos sobre la inconveniencia de aumentar el tributo antitécnico al patrimonio empresarial justo cuando la economía entraba en una desaceleración fuerte (la inversión había continuado hasta entonces a buen ritmo, a pesar de este gravamen, debido justamente al boom económico generado por los altos precios del petróleo y las mejoras logradas en seguridad pública).
Gráfico 3
Los gremios protestaron y el gobierno y el Congreso acordaron, en su lugar, imponer una sobretasa de carácter transitorio al ya alto impuesto nominal a la renta empresarial y a marchitar gradualmente el impuesto a la riqueza, a tiempo que una Comisión Asesora elaborara y propusiera una “reforma tributaria estructural”. La tarifa nominal total a las empresas llegó al 42.5%, considerablemente más alta que el promedio vigente en la región y en la OECD, constituyéndose un desincentivo importante a la inversión en Colombia (gráfico 4).
Gráfico 4
Tasa nominal del impuesto a la renta de las empresas
La Comisión Asesora presentó su informe a finales del 2015 y el Ministro de Hacienda anunció que presentaría la reforma en Marzo del 2016. El Presidente Santos, sin embargo, decidió que solo la presentaría una vez suscrito el acuerdo de paz que se estaba terminando de negociar con las FARC y se aprobara el plebiscito refrendatorio. La firma del Acuerdo se demoró, el Plebiscito se perdió y el gobierno llegó muy debilitado y a última hora al Congreso con la propuesta de Reforma Tributaria del 2016 que incluyó solo una parte de las recomendaciones de la Comsión Asesora. Desde el punto de vista de recaudo lo mas importante que logró fue elevar la tasa general del IVA del 16% al 19%, limitar exenciones a personas naturales y compensar temporalmente, con otra sobretasa transitoria al impuesto de renta a las empresas, la reducción gradual hasta el 33% de la tasa nominal y la desaparición, también gradual, del impuesto a la riqueza. Con ello, y nuevos recortes al presupuesto, garantizaba el cumplimiento de la Regla Fiscal hasta el año 2018, y quizás el 2019, pero mantenía un faltante importante y creciente del 2020 en adelante. (Gráfico 5).
En esas circunstancias, el gobierno Duque presentó la llamada Ley de Financiamiento. Los anuncios iniciales del Ministro Carrasquilla sonaban muy bien desde el punto de vista técnico, con excepción de las nuevas exenciones y regímenes privilegiados de los que hablaremos luego, coincidiendo con recomendaciones sustantivas del Informe de la Comisión Asesora: rebaja adicional de la tasa nominal a las empresas al 30%; descuento pleno del IVA pagado en bienes de capital, removiendo un sobrecosto inconveniente a la inversión; limitación adicional de exenciones reducción del umbral de declaración de impuesto de renta a personas naturales (el mas alto de la región); y, para compensar con creces el recaudo perdido por las dos primeras medidas, reducción drástica (demasiado rápida desde un punto de vista político, como discutiremos luego) de las muy excesivas exenciones y excepciones al IVA que lo han hecho muy complejo y costoso de administrar, muy poco productivo en términos de recaudo, generador de ineficiencias en la asignación de recursos y aún mas regresivo que un IVA generalizado. Pero, el mal manejo político de los anuncios llevó, primero, a un proyecto muy recortado, y, luego, a una ley que perdió varios elementos estructurales de la propuesta y aumentó recaudos en 2019 para reducirlos luego del 2020 en adelante agravando el problema fiscal futuro (Tabla 1 y Gráfico 5). Por eso la denominé en su momento Ley de Desfinanciamiento.
Tabla 1
Impacto de la Ley de Financiamiento sobre recaudo
Gráfico 5
Déficit fiscal con y sin la Ley de Financiamiento, comparado con el requerido para cumplir la Regla Fiscal
Déficit Total del GNC (Porcentaje del PIB)
Gráfico 6
Trayectoria estimada de la Deuda Neta del GNC con y sin Ley de Financiamiento
(Porcentaje del PIB)
- Los cambios tributarios de La Ley de Financiamiento en perspectiva
La Tabla A1 del Anexo presenta una comparación detallada de los objetivos, medidas y efectos potenciales de la propuesta tributaria del Informe de la Comisión Asesora del 2015 y lo aprobado en la reforma del 2016 y la Ley de Financiamiento del 2018. El lector podrá apreciar en detalle el alcance de la propuesta de la Comisión y lo que desarrollaron parcialmente estas dos leyes.
La Tabla 2, a continuación, resume lo bueno y lo malo de la Ley de Financiamiento.
Tabla 2
Lo bueno y lo malo de la Ley de Financiamiento
| Lo Bueno | Lo malo | |
| EMPRESAS | · Descuento IVA en bienes de capital | Se mantuvieron y aumentaron exenciones y privilegios tributarios: régimen mega inversiones, sector agropecuario, economía naranja |
| • Menor tarifa general (33% a 30%) | ||
| • Régimen SIMPLE | ||
| PERSONAS | Aumento moderado de progresividad: | Afecta mas a las rentas de trabajo que a las de capital |
| • cambio tarifas
• mayores limitaciones a las exenciones |
||
| • nuevo impuesto patrimonio | ||
| • mayor tributación dividendos | ||
| IVA | Plurifasico para cerveza y gaseosas | |
| EVASION | Diversas medidas | Eliminación del régimen de renta presuntiva mínima |
| RECAUDO | Aumento moderado en 2019 | Reducción del 2020 en adelante: mayor dificultad en cumplir la regla fiscal |
| DUDA: | ¿que tanto funcionarán los incentivos a la inversión ante un mayor riesgo fiscal? | |
Como puede observarse, lo bueno se refiere, en primer término, al objetivo de estimular la inversión y al bajar la tasa nominal al 30% y permitir el descuento pleno del IVA a los bienes de capital (el proyecto inicial iba mas allá permitiendo deducción total del impuesto a las transacciones financieras y del ICA, un costoso y antitécnico impuesto municipal). En esta materia desarrolló plenamente la propuesta de la Comisión.
En segundo lugar, a la adopción del régimen SIMPLE para pequeñas empresas y negocios, una considerable mejora al Monotributo recomendado por la Comisión y adoptado en la reforma del 2016, que puede facilitar la formalización de muchas de ellas.
En tercer lugar, una mejora moderada en la progresividad nominal y efectiva del impuesto de renta a las personas naturales, avanzando en lo logrado en el 2016, pero lejos aún de lo propuesto por la Comisión Asesora
En cuarto lugar, una mejora menor pero simbólica en el IVA, al por lo menos igualar el tratamiento a las cervezas y gaseosas al de otros bienes que no tienen efectos nocivos contra la salud, y que han mantenido un régimen privilegiado por el poder económico de los monopolios que dominan estos dos sectores y que lo utilizan con largueza para financiar las campañas de muchos congresistas y convertirlos en efectivos lobbystas suyos en el trámite legislativo.
Por último, varias medidas orientadas a controlar la evasión, incluyendo autorizaciones para reformar la DIAN, cuyo atraso tecnológico, bajo capital humano y alto nivel de corrupción explican en buena parte los altísimos niveles de este fenómeno en Colombia. Queda por ver como utilizará el gobierno estas medidas (y si todas ellas pasan la revisión de constitucionalidad de la Corte) y autorizaciones, pero resulta poco probable que permitan una reducción tan dramática de la evasión como parece esperar el Gobierno.
Lo malo es, ante todo, que no solamente no redujo el cúmulo de exenciones y regímenes privilegiados (como el de zonas francas especiales) que generan troneras de elusión y evasión en el impuesto a la renta de las empresas, así como situaciones de competencia desleal y graves distorsiones en la asignación de recursos en la economía, sino que o aumentó significativamente. En efecto, la Ley introdujo nuevas exenciones a la inversión en el ámbito rural (donde se pagan muy pocos impuestos), un régimen especial de mega-inversiones que llevará al absurdo de que las empresas grandes terminen pagando tasas nominales mas bajas que las medianas y pequeñas y una larga lista de exenciones a la llamada economía naranja, que por fortuna se limitó en el Congreso pues el proyecto de Gobierno incluía sectores como las aerolíneas, las confecciones y las manufacturas de cuero y madera.
Esa proliferación de nuevas exenciones y regímenes privilegiados, sumado al impacto de medidas buenas como el descuento del IVA sobre bienes de capital y la reducción de la tasa nominal, son las que llevarán a una reducción adicional de recaudos a partir del 2020 (puesto que no se aprobó la reducción de exenciones y excepciones al IVA que hubiera permitido compensar su efecto sobre los ingresos fiscales netos), a no ser que ocurra un milagro en términos de reducción de evasión. Lo que parece poco probable por lo dicho atrás y porque la Ley eliminó la medida legal que ha sido mas eficaz en poner un tope a la evasión: el régimen de renta presuntiva mínima (que establecía un gravamen mínimo efectivo igual a un 3% del patrimonio neto de empresas y personas naturales, excluyendo patrimonios en período improductivo o afectados por restricciones legales, y permitía un carry over de la diferencia con lo declarado por el contribuyente para evitar castigos por crisis de carácter temporal)[2].
Como consecuencia, la Ley ha agravado el peligro de incumplimiento de la Regla Fiscal, la sostenibilidad fiscal y el grado de inversión del país. A no ser, repito, que se produzca un milagro en reducción de evasión (o en recortes dramáticos del gasto público, lo que parece aun mas improbable a corto plazo)[3]. Por eso he dicho que esta es una estrategia tipo casino: se juega la sostenibilidad fiscal del país al albur de un hecho muy deseable pero altamente improbable.
Un comentario más. El gobierno espera que la reducción de la tributación empresarial y los nuevos incentivos provoque un auge de inversión y crecimiento económico y que ello conduzca a mayores recaudos que ayuden a compensar la perdida directa de ingresos fiscales que ocasionarán estas medidas. Esta creencia del gobierno es una versión moderada de la “curva de Laffer” que, infortunadamente no es probable que sea muy efectiva por al menos tres razones. Primera, porque el mayor riesgo asociado con la precaria sostenibilidad fiscal del país puede contrarrestar en buena medida el efecto positivo directo de estas medidas sobre la inversión, especialmente si el país llegara a perder el grado de inversión. Segunda, porque el efecto de las nuevas exenciones y privilegios estará limitado por cuanto en la práctica ya pagan muy poco (la evasión es particularmente alta en el sector rural y el régimen presuntivo era especialmente efectivo allí) y otros factores: por ejemplo, la causa real del bajo nivel de inversión rural es consecuencia directa de la inseguridad en derechos de propiedad (tierras), carencia de bienes públicos y proteccionismo a los sectores más ineficientes que genera un alto valor de la tierra para las actividades mas productivas y menos protegidas. Tercero, porque la tasa de inversión agregada ya está a niveles históricamente altos y resulta difícil que aumente significativamente.
En síntesis, la Ley de Financiamiento tuvo aciertos, pero estuvo muy lejos de lo requerido, de los objetivos que se propuso, de los anuncios iniciales sobre su contenido y aún del proyecto que presentó el Gobierno ante al Congreso, que ya tenía problemas graves. Este “fiasco” deja varias lecciones de economía política.
Lecciones de Economía Política
La primera de ellas es la de que para que una reforma tributaria salga bien es necesario que el Presidente se apersone de su explicación, defensa y trámite desde un principio. En un régimen presidencialista como el nuestro, con partidos débiles e indisciplinados, si el jefe de Estado no toma las riendas desde un principio puede pasar cualquier cosa en el Congreso. Peor aun cuando, como fue el caso en esta ocasión, el Presidente no solo no se puso al frente desde el principio, sino que durante semanas se dedicó a jugar el peligroso juego de “policía malo- policía bueno” dejando que el Ministro de Hacienda hiciera los anuncios y, ante reacciones muy adversas, apareciendo él como quien corregía los excesos de su ministro, como sucedió con la reducción del umbral de declaración del impuesto de renta para personas naturales. Y, peor aún, yendo de Asamblea gremial en Asamblea gremial ofreciéndoles nuevos “incentivos”, muy al estilo de la forma como el ex Presidente Uribe hundió otra reforma propuesta entonces por el mismo Alberto Carrasquilla.
La segunda lección es la de que es indispensable hacer acuerdos previos con las direcciones de algunos de los partidos, en especial con los de gobierno. En esta ocasión fue el propio partido de gobierno, el Centro Democrático, el que dinamitó la propuesta inicial, cuando el expresidente Uribe anunció que no apoyaría la reducción de las exenciones al IVA e instruyó al Ministro a ir a buscar alternativas. P esos acuerdos previos deberían haber sido promovidos por el propio presidente y, aun así, no habrían sido suficientes debido a la indisciplina que reina en la mayoría de los partidos por cuenta del predominio de las llamadas “microempresas electorales” alentadas por la legislación electoral vigente: el hecho de que cualquier político organiza y financia su propia campaña al Congreso acudiendo a intereses particulares que luego defiende a morir durante la legislatura, con frecuencia prestando oídos sordos a las indicaciones de las directivas de su partido a quienes no debe su elección y por tanto no debe ni lealtad ni obediencia. Esta situación ha dificultado la aprobación de reformas estructurales desde los noventa, por cuanto la Constitución del 91 alentó la multiplicidad de partidos y movimientos y, peor aún, la indisciplina interna [4].
Hubo también un exceso costoso en el proyecto inicial: varios alimentos de consumo masivo pasaban de 0 a 18% de un golpe, a diferencia del gradualismo recomendado por la Comisión Asesora, lo que hubiera afectado considerablemente a consumidores de clase media baja (los pobres tendrían compensación mediante devoluciones). Esto facilitó que, en forma oportunista, los gremios agropecuarios y muchos políticos se envolvieran en la bandera de defensa de la “clase media”.
Por último, el Ministro de Hacienda (a quien el Presidente y el resto del gobierno dejaron solo en la presentación y defensa de la reforma) no supo orientar bien la discusión pública y permitió que se caracterizara la reforma como a favor de las grandes empresas y en contra de las pobres personas, en lugar de, como debería haber sucedido, a favor del crecimiento del empleo formal y la progresividad, que eran sus objetivos finales (aparte del mnecesario mayor recaudo).
Consideraciones finales sobre la regla fiscal
La existencia de la regla fiscal y el cumplimiento del gobierno pasado con la “traducción” que ha hecho el Comité Consultivo de las metas de “déficit estructural” que prescribe la Ley a metas operativas de déficit corriente, ha resultado crucial para llevar a cabo un “ aterrizaje suave” después de la drástica caída de los precios del petróleo a finales del 2014. En efecto, ha permitido llevar a cabo un ajuste gradual, no traumático, tanto del alto déficit fiscal (4% del PIB) como del cuantioso déficit externo (6.5% del PIB, el más alto de la región) que tuvo el país en el 2015 como consecuencia, manteniendo la calificación de grado de inversión y la confianza de los inversionistas y prestamistas externos e internos en la sostenibilidad de la trayectoria de las deudas pública y externa, con lo cual los deficits gemelos se han podido financiar en forma abundante y barata mientras se cierran gradualmente..
El gobierno Duque anunció desde un principio su compromiso con el cumplimiento de la regla y el presidente y el Ministro Carrasquilla lo han reiterado con frecuencia. Pero el resultado de la Ley de Financiamiento ha puesto en duda la viabilidad de cumplirla, como demostré atrás.
Por demás, el Gobierno y los partidos que lo apoyan han dicho públicamente que “flexibilizarán” la regla, en particular para acomodar el choque fiscal provocado por la monumental oleada de inmigrantes venezolanos en los últimos dos años, a cuyas familias el gobierno está brindando servicios de educación y salud pública y cuya contribución a los ingresos fiscales y de seguridad social es aún precaria. Diversos estudios han estimado la magnitud de este choque entre 0.4% y 0.6% del PIB en el momento pico y prevén que se reduzca hasta invertirse a medida que los inmigrantes permanentes aumenten sus contribuciones y disminuya eventualmente el influjo neto anual. La Ley permite invocar una clausula de excepción para choques temporales como este, pero hay que tener mucho cuidado de que se utilice con prudencia para no afectar la trayectoria de la deuda pública en una magnitud tal que conduzca a la pérdida de confianza de los inversionistas y la calificación de grado de inversión de los bonos soberanos. El Comité Consultivo está estudiando el tema por solicitud el Gobierno.
Asimismo, el Plan de Desarrollo presentado por el Gobierno afirma: “Si bien la creación del CCRF(Comité Consultivo de la Regla Fiscal) ha mostrado resultados positivos, existen oportunidades para fortalecer esta institucionalidad …. se trabajará en el diseño de un consejo fiscal independiente que se ajuste a las mejores prácticas internacionales, con el objeto de proveer seguimiento periódico y evaluación crítica sobre cobertura institucional, metodologías, pronósticos, planes, desempeño y sostenibilidad de las finanzas públicas y la política fiscal”. (Bases del Plan de Desarrollo). A su turno, el Artículo 181 Proyecto de Ley del Plan (Facultades) autorizaría al gobierno a “Crear, fusionar o modificar Consejos, Comités y demás instancias de coordinación que requieran norma con fuerza de Ley”, con lo cual, de ser aprobado, el Gobierno podría modificarlo sin necesidad de regresar al Congreso.
No cabe duda de que sería conveniente otorgar mayor autonomía, funciones y soporte técnico al Comité o Consejo, pero “el diablo está en los detalles”. En materia de órganos autónomos en Colombia hay experiencias buenas (Junta Banco de la República), mixtas (Comisiones de Regulación) y malas (Consejo Nacional de Televisión). Lo mismo sucede con los Consejos Fiscales a nivel internacional: unos son muy efectivos y otros poco. Por tanto, es necesario estar atentos a la propuesta específica de conformación del Comité y nombramiento de sus miembros (un asunto clave para su autonomía e influencia), el carácter del nuevo organismo, sus nuevas funciones (al parecer mas amplias que las actuales, lo cual puede ser una buena idea) y su capacidad presupuestal.
Tabla A1
Comparación con las recomendaciones de la Comisión Asesora
| Crecimiento (Inversión y Eficiencia) | Equidad y progresividad | Simplicidad administrativa | Control evasión | Recaudo | ||
| EMPRESAS | ||||||
| Descuento IVA Bienes de Capital | ++++++ | — | ———— | |||
| ++++++ | ———— | |||||
| Tarifa 30% 36-33% 30% | +++ | ——– | ||||
| ++ | —- | |||||
| +++ | ——- | |||||
| Reducción exenciones y otros privilegios (ZF, etc) | +++ | +++ | +++++++++ | ++++++++ | ++++++ | |
| — | — | ——– | ——– | —— | ||
| RENTA PRESUNTIVA MINIMA | ++ | — | ++ | ++ | ||
| ——— | +++ | ——— | ——– | |||
| MONOTRIBUTO (SIMPLE) | + | + | ++ | ++ | ++ | |
| + | + | ++ | ++ | ++ | ||
| +++ | +++ | ++++ | ++++ | ++++ |
| Crecimiento (Inversión, Eficiencia) | Equidad y progresividad | Simplicidad administrativa | Control evasión | Recaudo | ||
| PERSONAS NATURALES | ||||||
| Umbral | ++ | +++ | ++++ | |||
| Tarifas | ++ | ++ | ||||
| +++ | +++ | |||||
| Limitación exenciones y deducciones; dividendos | ++++ | ++++ | ||||
| ++ | ++ | |||||
| +++ | +++ | |||||
| Renta cedular | —– | +++ | +++ | |||
| Patrimonio | +++ | +++ |
| Crecimiento (Inversión, Eficiencia) | Equidad y progresividad | Simplicidad administrativa | Control evasión | Recaudo | ||
| IVA e IMPOCONSUMO | ||||||
| Tarifa general | 19% 19% | |||||
| Reducción Exenciones | ++++ | +++++++ | +++++++++ | ++++++++ | +++++++++ | |
| OTROS: GASOLINA, SUBNACIONALES | ++ | +++ | ++++ | +++ | ||
| NORMAS CONTROL EVASION | ++++ | +++++ | +++++ | |||
| ++ | ++ | ++ | ||||
| +++ | +++ | +++ | ||||
| TOTAL | ++++++++ | +++++++++ | +++++++ | ++++++++ | +++++++ | |
| ++++ | ++ | + | +++ | +++ | ||
| ++++++ | +++ | ++ | ++++ (DIAN?) | —- |
[1] Bolivia fue otro país que, junto a Chile y Perú, tuvo superávits fiscales durante el boom. Otros países tuvieron déficits aún mayores que los de Colombia durante parte del boom, como fue el caso de Argentina, Brasil y Venezuela.
[4] Olivera, Pachón y Perry, “La economía política de las reformas fiscales en Colombia”, en E. Lora, ed, Consecuencias no deseadas de la Constitución de 1991, BID,
