Hay quienes piensan que cada país debe decidir su destino sin mirar las lecciones que ofrecen otros. En una especie de encierro insular, argumentan que cada experiencia es única e irrepetible y que poco se puede aprender de otros países. Aborrecen, especialmente, cualquier comparación con los países OCDE.
Aprender de la experiencia de los otros no es sólo útil, sino indispensable. En políticas públicas lo más cercano que tenemos a un laboratorio científico es el resto del mundo: está lleno de iniciativas diferentes, con éxitos y fracasos, que se pueden replicar o evitar.
La pregunta es, más bien, qué y de quiénes aprender. Lo más obvio es no repetir experimentos fallidos. De esos que abundan en nuestro continente.
Menos evidente es identificar experiencias positivas que puedan adaptarse a nuestra realidad.
¿Por qué Australia?
Chile es un país relativamente joven (en comparación a los europeos), a miles de kilómetros de los centros de poder, rico en minería, muy abierto al mundo, y (más recientemente) con un número importante de inmigrantes.
Adivine qué país comparte estas características: Australia, un país joven con una gran minería, lejos de todo, y con 25 millones de habitantes. Parece razonable aprender de ellos.
Actualmente son un éxito indiscutido en términos de desarrollo. No por nada The Economist le dedicó, en octubre pasado, un reportaje especial en el que justamente indaga qué puede aprender el mundo de lo que han alcanzado los “Aussies”.
Algunos logros impresionan. Gracias a su manejo macroeconómico, llevan casi 30 años sin recesión, todo un record. Tres de sus ciudades están entre las diez mejores del mundo para vivir (Traveler) y es de los países con mejores resultados en educación (PISA). Tienen una adecuada distribución del ingreso y, en promedio, ganan el doble que nosotros (a paridad del poder de compra).
¿Habrá algo que podamos aprender de ellos para iluminar las discusiones principales que hoy enfrenta nuestro país?
Carga tributaria
Ad portas de la votación de la Reforma Tributaria, en la cual el gobierno empuja la idea de que las pérdidas inequívocas de recaudación (por integrar) podrían ser compensadas por ingresos eventuales (por la boleta electrónica), resulta interesante comparar los ingresos del fisco en Chile y Australia.
En nuestro país, los ingresos del gobierno equivalen a 22% del PIB. En Australia, son poco más de 28% del PIB. Este adicional es necesario para financiar mejores bienes públicos y transferencias. Desde una pensión mínima más alta a profesores mejor pagados.
Más importante: En 1980 Australia tenía nuestro nivel actual de ingreso por persona y el gobierno tenía ingresos equivalentes a 26% del PIB. Y en 1970, cuando tenían el ingreso que tuvimos nosotros en 2010, el gobierno recaudaba sólo 21% del PIB, menos que nosotros hoy. Pese a que Australia subió su carga tributaria de manera significativa en un par de décadas (incluso llegó hasta 30% no hace tanto), continuó con un desarrollo vigoroso, apoyado en reformas.
La lección: estamos atrasados en cuanto a la carga tributaria y es mejor no tomar riesgos en la reforma. Es necesario buscar compensaciones ciertas si rebajan algunos impuestos.
Es justo destacar, además, que Australia es uno de los dos países OCDE con integración tributaria plena en base a retiros. Precisamente la que aspira a reponer el gobierno. También, con su estructura tributaria y de transferencias, ellos logran mejorar significativamente la distribución del ingreso (no como en Chile, en que el efecto es casi cero; otra lección que debemos aprender).
Mercado laboral y pensiones
Australia tuvo un problema de competitividad en los setenta y comienzos de los ochenta al que reaccionó con reformas pro competencia (que incluyó privatizaciones) y la flexibilización de mercados clave.
Bajo un esquema de negociación centralizada, los salarios reales habían crecido de manera excesiva, con efectos negativos en el crecimiento y el empleo. En acuerdo con los sindicatos hicieron, inicialmente, esfuerzos de contención salarial.
Sin embargo, pronto vieron que no era suficiente. Para tener más crecimiento y mejores salarios había que respetar la diferencia de productividad entre las industrias y, también, entre distintas firmas; y eso debía reflejarse en cambios salariales diferenciados. Nuevamente en acuerdo con los sindicatos, cambiaron la negociación desde el nivel centralizado hacia cada firma. Justo lo contrario de la negociación ramal que algunos propugnan para Chile.
Estas modificaciones se acompañaron de un conjunto de condiciones laborales mínimas. Y posteriormente con nuevas flexibilizaciones.
Lo que podemos aprender de Australia, en este caso para la reforma laboral, es la determinación que puso en proteger los ingresos de las personas más que sus trabajos específicos. Y siguiendo ese camino pudieron crecer más, con mejores empleos y salarios.
En cuanto a las pensiones, muchos se sorprenden al enterarse de que Australia tiene un régimen bastante similar al nuestro. Los trabajadores ahorran (obligatoriamente) en cuentas individuales manejadas por administradores privados. Se le considera como uno de los mejores sistemas del mundo.
Actualmente, el principal desafío que enfrentan es que tienen un número excesivo de administradores, muchos con costos y comisiones elevadas. Además, con tantas opciones, los trabajadores no siempre toman las mejores decisiones. Podríamos aprender de estos errores de diseño considerando que la propuesta de reforma de pensiones del gobierno arriesga llevarnos derecho a esos mismos problemas.
Pueblos originarios
La relación entre los aborígenes y el resto de los australianos es quizás menos exitosa que su experiencia económica. Aún así, tiene elementos útiles para nuestra reflexión.
Se puede decir que, hasta hace no mucho tiempo, el trato entre Australia y sus pueblos originarios era incluso menos satisfactorio que el de Chile. Recién en 1967 se aprobó un cambio constitucional para considerar a los aborígenes como australianos y se incluyeron, por primera vez, en el censo de población.
Sin embargo, desde entonces, han avanzado bastante más que nosotros. Se reestablecieron derechos sobre la tierra durante los setenta y, luego, en los noventa, se reconoció el sistema de propiedad ancestral que tuvieron los pueblos originarios.
En 2017 el gobierno decidió no ir adelante con un referéndum para otorgar representación especial a los pueblos originarios en el parlamento, como sí existe en Nueva Zelanda. Pero el asunto se ha tratado con un rigor envidiable, con estudios y comisiones, y gran transparencia. Aún quedan pendientes temas como el reconocimiento constitucional y el otorgamiento de garantías contra la discriminación.
Respecto de oportunidades para los pueblos originarios, el gobierno australiano mantiene, desde hace años, la iniciativa “cerrando la brecha”, con una serie de objetivos medibles y cuyos avances son reportados por el primer ministro una vez al año.
Algunos ejemplos de estos objetivos son: eliminar la diferencia de expectativa de vida en una generación (a 2031) y lograr que el 95% de la población indígena de 4 años de edad esté matriculado en pre-básica (a 2025). No son objetivos fáciles, de hecho, varios están en riesgo de no cumplirse. Pero son buenos ejemplos de cómo fijar prioridades y metas concretas.
¿Qué explica el mayor avance relativo de Australia en este ámbito?
Tal vez el hecho de que los aborígenes sean sólo 3,3% de los habitantes (en Chile los mapuche son casi 10%). Quizás porque nunca firmaron el acuerdo 169 de la OIT (como tampoco lo hicieron Canadá ni Nueza Zelanda) y se concentraron en medidas más concretas. O, a lo mejor, es el sistema parlamentario.
Lo importante es que, como ellos lo han demostrado, se puede hacer mucho más.
Consensos
Durante las reuniones anuales del FMI, me tocó participar en un seminario sobre las lecciones de Australia para las economías emergentes. Ahí le preguntamos al representante del ministerio de hacienda australiano qué creía él que explicaba el éxito de su nación.
Luego de pensar un rato, sostuvo que el país había avanzado construyendo consensos. Los gobiernos cambiaban, pero no se partía de cero. Se le daba importancia a la continuidad.
De hecho, en los últimos 50 años Australia tuvo 18 elecciones y sólo 6 cambios de coalición gobernante. Laboristas y liberales estuvieron a cargo, prácticamente, la mitad del tiempo cada uno.
A propósito, el representante era un señor de unos 60 años, funcionario de carrera, que había trabajado con muchos ministros distintos, y que ahora pasaba a representar al país ante el FMI. Hay ahí otro aprendizaje, esta vez para la discusión sobre reforma del estado. Un servicio civil bien preparado y de continuidad hace diferencia.
Quizás, si adaptamos las experiencias exitosas que ha tenido Australia, algún día podamos ser, como ellos, uno de los diez países con los ciudadanos más felices del mundo.
