Al finalizar el año 2018, el gobierno de Argentina Lanzó el programa “Argentina Exporta” planteando el reto de aumentar exportaciones y proponiendo una metodología de diálogo público-privado para trabajar junto con el sector privado y las provincias con el objetivo de maximizar el potencial de las exportaciones argentinas. El plan busca posicionar a las exportaciones en el centro de las políticas productivas del país, haciendo de las exportaciones uno de los motores del crecimiento económico y un componente central de las líneas de negocios de las empresas argentinas. Para ello Argentina Exporta articula en una plataforma las principales herramientas y programas de promoción de las exportaciones y genera un espacio de para la generación de consensos entre el sector público y el sector privado.
Argentina Exporta es una respuesta desde el lado de la oferta a los retos macroeconómicos de la Argentina. El déficit de cuenta corriente, la caída del crecimiento y la necesidad de un importante ajuste fiscal, hacen urgente encontrar nuevos motores de crecimiento basados en la inserción inteligente de la Argentina en la economía global, un propósito que se planteó el gobierno desde 2015.
Figure 1: Deficit de Cuenta Corriente (%PIB)
Figure 2: Deficit Fiscal (%PIB)
Fuente: INDEC
En su último informe de política monetaria, el BCRA muestra la expectativa de recuperación del crecimiento en 2019, y sugiere una relación del desempeño del sector exportador con estos principios de crecimiento. El informe muestra primeramente principios de recuperación del crecimiento y expectativas de pasar a crecimientos positivos este año.
Fuente: http://www.bcra.gob.ar/Pdfs/PublicacionesEstadisticas/Presentacion-IPOM-enero-2019.pdf
En segundo lugar, muestra la recuperación de exportaciones no-agrícolas después de muchos años de deterioro, y el aporte positivo de exportaciones totales a la recuperación del crecimiento.
Fuente: http://www.bcra.gob.ar/Pdfs/PublicacionesEstadisticas/Presentacion-IPOM-enero-2019.pdf
La recuperación de exportaciones se ha empezado a ver en diferentes márgenes: extensivo, con nuevas empresas y productos exportados, e intensivo, con valores y cantidades de exportaciones creciendo.
Fuente: GPS Empresas, Ministerio de Producción y Trabajo
¿Cuáles son los temas y acciones de política que se pueden impulsar a través de un programa como “Argentina Exporta”para consolidar el crecimiento de las exportaciones? ¿Qué puede aprender Argentina de la experiencia de otros países que han enfrentado retos similares?
La literatura de comercio a nivel de firma, desarrollada durante los últimos 15 años, nos da luces sobre como estructurar un plan exportador. Así, el punto de partida de este plan es la empresa. Son las empresas las que exportan. No los países.
Las empresas enfrentan dos grandes categorías de costos, fijos y variables, tanto para empezar a producir en el mercado local como para entrar a nuevos mercados. Adicionalmente, empresas de un mismo sector se caracterizan por tener productividades muy heterogéneas. Hay unas muy productivas y unas muy poco productivas. La combinación de costos y productividades variadas al interior de sectores resulta en una autoselección de empresas en diferentes mercados.[1] Podemos definir entonces dos umbrales de productividad: un primer umbral de productividad que las empresas deben superar para producir en el mercado nacional, y un segundo umbral, más alto, para empezar a exportar. De esta manera sólo son las empresas más productivas son las que logran cubrir los costos fijos requeridos para participar en el mercado exportador.
Tenemos entonces al menos tres grandes categorías de empresas: las empresas exportadoras que suelen ser grandes y muy productivas; las empresas exitosas en el mercado nacional y cerca al umbral de productividad para exportar; y finalmente, las empresas más cercanas al umbral inferior que apenas pueden competir en el mercado nacional. Cada segmento requiere una estrategia diferente desde las políticas públicas.
Las grandes exportadoras ya tienen oferta exportable demostrada. ¿Cómo hacemos para que entren a nuevos destinos? Estas empresas probablemente enfrentan cuellos de botella para lograr estas metas que no están relacionados con productividad. Las empresas exitosas en el mercado nacional necesitan más acompañamiento: necesitan aumentar productividad, innovar en productos y procesos, cubrir esos costos fijos asociados a la exportación que incluye descubrir el mercado, aprender y cumplir con los requisitos de calidad y especificación de producto, conseguir un distribuidor. Muchas de estas actividades requieren un cambio en la mentalidad empresarial y la creación de habilidades gerenciales para la exportación. Finalmente, las empresas cercanas al umbral de supervivencia enfrentan retos importantes de productividad. Son las que no tienen posibilidades a corto plazo de exportar pero si se enfrentarán a la competencia de importaciones. Estas empresas pueden enfrentar la competencia con planes de transformación productiva y diferenciación de producto. Pueden buscar ser proveedores para empresas ancla exportadoras y así insertarse en cadenas globales de valor.
El efecto sobre productividad agregada y crecimiento de un proceso de re-inserción de las empresas en el comercio global no sólo se dará por efectos de selección, como los descritos anteriormente, sino también por procesos de aprendizaje. Las empresas desarrollan capacidades nuevas y mejoran procesos al buscar participar en mercados internacionales. [2]
Los retos exportadores tienen entonces una dimensión microeconómica importante. No basta esperar que la depreciación del peso argentino del ultimo año impulse por si solo el crecimiento de las exportaciones, y se requiere un trabajo minucioso de identificación de barreras al comercio a través de mecanismos de diálogo público-privado, y a través de mecanismos de coordinación de políticas que contribuyan a desencadenar procesos de innovación y aumento de productividad al interior de empresas, una mejor reasignación de factores hacia empresas más productivas con potencial exportador, y la provisión de bienes públicos sectoriales específicos a la actividad exportadora, como pueden ser servicios del sistema de calidad, y el funcionamiento de puertos y aduanas.
El Caso Colombiano
El reto exportador de Argentina, y los mecanismos que han empezado a liderar desde Argentina Exporta, se parecen bastante a los que enfrentó Colombia entre 2014-2015 cuando sus exportaciones colapsaron en más de 50% producto de la caída del precio del petróleo y de la desaceleración del comercio con sus vecinos. El déficit comercial y el déficit de cuenta corriente aumentaron, los ingresos fiscales cayeron, y el peso colombiano se depreció cerca de un 35% en 2015. A pesar de la fuerte depreciación del peso, las exportaciones no reaccionaron como lo esperaban muchos analistas del momento.
Al menos tres razones explican la lenta respuesta de las exportaciones al tipo de cambio y la necesidad de agendas de exportación. La primera tiene que ver con la velocidad de ajuste de las empresas. Para poder aprovechar la depreciación del peso las empresas tenían que aumentar su capacidad de producción, encontrar compradores en destinos existentes y nuevos destinos. Los potenciales nuevos exportadores deben adecuar sus productos, cumplir con regulaciones y requisitos de calidad en los destinos de exportación, invertir en inteligencia de mercado y en mercadeo de sus productos. Exportar requiere inversiones y toma tiempo.
La segunda explicación es que el peso no fue la única moneda en depreciarse frente al dólar. El fenómeno fue más bien una apreciación del dólar frente a muchas monedas. Por lo tanto, en muchos destinos de exportación, los productos colombianos no ganaron tanto como se esperaría al observar únicamente la depreciación nominal del peso frente al dólar.
Una tercera razón que explica la débil respuesta de las exportaciones colombianas a la depreciación del peso fue el encarecimiento de muchos insumos y bienes intermedios importados que son usados por exportadores y exportadores potenciales. En la medida en la que Colombia se insertaba en cadenas globales de valor, la depreciación abarataba procesos y bienes intermedios exportados, pero encarecía los insumos importados.
La respuesta de política en Colombia en su momento reconoció la necesidad de un diálogo mucho más estructurado entre el sector público y el sector privado, y entre el gobierno nacional y las regiones. La estrategia se basó en tres componentes: una serie de diálogos regionales que buscaba identificar fallas de mercado y fallas de coordinación a nivel regional y mejorar la articulación de políticas y de instrumentos entre la nación y las regiones, una agenda de diálogo sectorial a nivel nacional con los más grandes exportadores del país. Los diálogos regionales eran liderados por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo llevando toda la oferta institucional del gobierno a las regiones, y la agenda sectorial era liderada por el Presidente quien en sesiones de trabajo con los 10-15 principales exportadores del sector y todas las entidades públicas que jugaban un papel en el proceso de exportación, donde se identificaban fallas de mercado, necesidad de bienes públicos sectoriales para la exportación, y fallas de coordinación de políticas. Ambos ejercicios llevaban a una priorización de intervenciones que se canalizaban a través de “Proyectos de Interés Nacional Estratégicos” para acelerar implementación de reformas.
En paralelo, el gobierno preparaba la Política de Desarrollo Productivo, una propuesta de política industrial moderna enfocada en el aumento de la productividad, condición necesaria para el aumento de las exportaciones a largo plazo.
Hoy, cinco años después, la política de desarrollo productivo pasa a examen de pares en la OCDE, y la estrategia de promoción de exportaciones a través de instrumentos de coordinación puede ser revisada y evaluada. Argentina Exporta, que comparte muchas de las ideas y responde a retos muy similares a los Colombianos haría bien en analizar esta experiencia.
[1] Melitz, Marc J. & Redding, Stephen J., 2014. «Heterogeneous Firms and Trade,» Handbook of International Economics, Elsevier.
[2] De Loecker, Jan. 2013. «Detecting Learning by Exporting.» American Economic Journal: Microeconomics, 5 (3): 1-21.
