Los subsidios como un factor de desorden e ineficiencia del gasto público

En 2015, Simón Gaviria, entonces director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), nos invitó a Manuel José Cepeda y a mi a preparar una propuesta de lineamientos para la entrega de subsidios en Colombia. El origen de esta invitación fue la preocupación sobre la manera en la que se toman las decisiones de gasto que implican la entrega de subsidios en nuestro país, muchas veces bajo presiones de carácter político y casi siempre sin que se surta un proceso previo de análisis que asegure la calidad del gasto.

A mi me correspondió el desarrollo de un marco conceptual para la entrega de subsidios (ese que a los economistas nos enseñan en las primeras clases de microeconomía cuando nos presentan las fallas de mercado, y que con frecuencia desconocen los gobiernos cuando deciden sus intervenciones), y el levantamiento de un inventario de los subsidios que se entregan en Colombia, que serviría como motivación para reglamentar su entrega, además de la preparación de un texto a cuatro manos con Manuel José Cepeda para traducir los elementos del marco conceptual y las buenas prácticas en una reglamentación ajustada a nuestro marco constitucional y legal.

 Los elementos básicos del diagnóstico

Primero, para ordenar la conversación, ¿qué es un subsidio?

Un subsidio es una transferencia de recursos públicos que le otorga un beneficio económico a un individuo o a una empresa, persona natural o jurídica. La forma más básica de subsidio es la transferencia directa de recursos, mediante un pago monetario o en especie, o mediante el sacrificio de ingresos del gobierno -como cuando se concede una exención tributaria- o mediante el cierre de los faltantes de los subsidios cruzados de un segmento de la sociedad a otro. También se entregan subsidios a través del mercado, por ejemplo, cuando se adoptan políticas que aumentan artificialmente los precios (en estos casos los compradores asumen directamente el costo de los subsidios).

Segundo, ¿por qué debe importarnos el tema?

Los subsidios que se entregan y la forma que toman es algo que debe preocupar a la ciudadanía por al menos dos razones. En primer lugar, debido a que el Estado destina cuantiosos recursos a otorgar subsidios y el presupuesto de los gobiernos es limitado, importa asegurar que los subsidios atiendan al interés público y no a intereses privados. En segundo lugar, porque los subsidios pueden tener efectos profundos y permanentes sobre la economía, la distribución de ingreso y el medio ambiente.

Tercero, ¿qué aprendimos sobre los subsidios en Colombia?

A continuación se esbozan los grandes hallazgos del inventario de subsidios que se levantó en 2015. El detalle que los soporta se puede consultar en los informes de consultoría entregados al DNP en 2016[1] y, una parte, en el capítulo sobre subsidios de la Comisión de Gasto.

• En Colombia no es sencillo identificar el gasto que se destina a la entrega de subsidios. La manera en la que se registra el gasto difiere entre entidades y, en general, en la contabilidad que llevan las entidades del gobierno no es sencillo identificar el gasto asociado con cada programa ni separar la parte de él que constituye un subsidio de otros tipos de gasto (por ejemplo, gastos de operación y administración del programa). La información disponible hace por tanto muy difícil la tarea de conocer con precisión el monto de gasto que el Gobierno Nacional destina a subsidios.
• El número y la identidad de los beneficiarios de cada tipo de transferencia no está siempre disponible y no es posible establecer con base en registros administrativos si a un hogar, a una persona o a una empresa le llega más de un tipo de subsidio, y en total qué proporción de su ingreso tiene origen en recursos públicos. A este tipo de información sólo es posible aproximarse a través de análisis de incidencia del gasto con base en encuestas de hogares en el caso de personas y hogares. En el caso de las empresas no hay forma de aproximación posible a partir de los datos disponibles.
• El gasto está fragmentado en una multiplicidad de programas, la mayoría de los cuales captura una proporción muy pequeña del presupuesto.
• El gasto en subsidios que tienen el mismo propósito también está con frecuencia fragmentado en cabeza de más de una entidad responsable, lo que da lugar a duplicidades y posiblemente a ineficiencia.
• Sólo unos pocos de los programas que involucran subsidios han sido evaluados de una manera rigurosa, para establecer su impacto. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones de estos programas han sido con frecuencia ignorados por los gobiernos de turno al momento de introducir modificaciones a los dos programas.
• La lógica de los subsidios a personas y hogares es predominantemente redistributiva y con frecuencia ignora el efecto potencial de estas transferencias de recursos sobre otras decisiones que hacen las personas (de participación en el mercado laboral, educación, fecundidad, matrimonio, vivienda, etcétera).
• Los subsidios a personas y hogares, a pesar de su intención redistributiva, con frecuencia se filtran hacia población no pobre.[2]
• La lógica del diseño actual de los subsidios a productores o empresas (identificados por el Departamento Nacional de Planeación como “subsidios productivos”) es mixta. En ocasiones responde correctamente a la identificación de una externalidad positiva. Otras veces sugiere una confusión acerca de cuál es la herramienta correcta para enfrentar cada tipo de falla de mercado, pues se utilizan subsidios para resolver problemas para cuya solución existen otras herramientas de política más costo-efectivas. Otras veces responde a una lógica que no tiene nada que ver con fallas de mercado. Detrás de esta última categoría usualmente están las fuerzas de lobby de grupos que usan su influencia para obtener rentas a través de ayudas del Estado.
• El Cuadro 1 muestra el gasto asociado con subsidios dirigidos a personas u hogares entre 2010 y 2014. Sin contar lo que corresponde a los sectores de educación, formación para el trabajo, salud y pensiones, en 2014 el costo de los subsidios dirigidos a individuos u hogares, fue del orden de 10 billones de pesos, un monto equivalente a 1.3% del PIB. Sumando lo que corresponde a estos sectores, el monto es mucho más alto, equivalente a 8.9% del PIB.

Cuadro 1: Gasto asociado con subsidios a personas

(en millones de pesos)

Fuente: ECONESTUDIO (2016a) con base en datos de fuentes oficiales varias.

• El Cuadro 2 muestra el gasto asociado con subsidios dirigidos a productores o empresas entre 2010 y 2014. En 2014, último año para el cual hay información disponible para la mayoría de los programas revisados, el costo total de los subsidios dirigidos a productores o firmas fue del orden de 5.3 billones de pesos, un monto equivalente a 0.7% del PIB.

Cuadro 2: Gasto asociado con subsidios a productores o empresas

(en millones de pesos)

Fuente: ECONESTUDIO (2016b) con base en datos de fuentes oficiales varias.

• Lo que se muestra es una cota baja del valor de los subsidios porque: (1) hay programas que involucran transferencias para los que no había información disponible a la fecha de levantamiento del inventario; (2) es posible que haya subsidios que se hayan quedado por fuera del radar de este ejercicio; y (3) hay subsidios que deliberadamente no se han cuantificado por la complejidad que representa aproximarse a ellos, como algunas de las exenciones y deducciones que aplican al impuesto de renta personal o los subsidios a las tasas de interés que aplican a algunos programas de crédito.

Las recomendaciones de política

Las recomendaciones que se desprenden de este diagnóstico pueden resumirse de la siguiente manera. Es necesario:

1. Organizar la manera en la que se contabiliza el gasto, para que sea sencilla la identificación del gasto que se destina a subsidios en las cuentas nacionales; y para que las entidades ejecutoras, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación lleven las cuentas de la misma forma y sus números coincidan.
2. Desarrollar un sistema de registro administrativo que permita conocer el monto de subsidio que recibe periódicamente cada beneficiario (individuo o empresa), total y por programa. Esto permitirá, también, conocer el número de beneficiarios de cada programa que en ocasiones es incierto.
3. Adoptar un proceso estandarizado para diseñar, evaluar y entregar los recursos de subsidio, que asegure que todo subsidio tenga una justificación económica adecuada, sea una intervención costo-efectiva; y no tenga un efecto indeseado sobre el comportamiento de los individuos o empresas. Esto incluye establecer el mecanismo por el cual un beneficiario accede a un subsidio y deja de recibirlo.
4. Concentrar los recursos disponibles en unos pocos programas que resulten bien evaluados. La fragmentación en multiplicidad de programas afecta la eficiencia del gasto porque dificulta su seguimiento y evaluación y porque exige mayor capacidad operativa y de gestión por parte de los agentes del Estado que la que usualmente se tiene.
5. Concentrar los programas que involucran subsidios con el mismo objetivo en cabeza de una sola entidad para evitar duplicidades y facilitar la trazabilidad del gasto y la evaluación de los programas.
6. Someter los programas bandera del gobierno (aquellos que concentran la mayor parte del gasto) a evaluaciones de impacto rigurosas, y basar los ajustes o modificaciones a estos programas en los resultados de esas evaluaciones. Se deben cerrar los programas que resulten mal evaluados.
7. Revisar y unificar los mecanismos de focalización para asegurar que los subsidios que se diseñan con un propósito redistributivo lleguen en efecto a quienes más los necesitan y no se filtren hacia población no-pobre.

El gobierno presentó a la consideración del Congreso de la República un proyecto de ley para reglamentar la entrega de subsidios, que se basa holgadamente en la propuesta que hicimos en el marco de este trabajo. Recoge algunas de nuestras definiciones y algunas de nuestras recomendaciones, pero también se aparta de lo que sugerimos. De hecho, nuestra propuesta de reglamentación nunca estuvo llamada a volverse una ley de la República. Siempre se pensó en modificación a cláusulas del Estatuto de Presupuesto o en reglamentación a través de otras formas normativas. El proyecto de ley también incluye cosas que nada tienen que ver con trazar unos lineamientos para la entrega de subsidios, como la creación de un nuevo subsidio al empleo (sin surtir el procedimiento que la misma ley propone) y la modificación del estrato socio-económico de la vivienda como mecanismo de focalización de los subsidios al consumo de servicios públicos domiciliarios establecido por la Ley 142 de 1994. Incluso si esta última fuera una reforma en la dirección correcta, es una reforma grande que no debería esconderse como un articulito en un proyecto de ley que tiene en principio otro propósito.

El DNP, y el gobierno, en general, están en todo su derecho de apartarse de nuestras recomendaciones, o de las de cualquier consultoría, y de tomar con independencia de ellas sus decisiones de política. Sobre esto no hay debate. Pero como la discusión en el Congreso continúa, vale la pena volver a poner sobre la mesa los principales hallazgos de este trabajo que, de paso, fueron revisados y discutidos por la Comisión de Expertos del Gasto Público de la que hice parte durante 2017 y dan origen a las recomendaciones que se presentan en uno de los capítulos del informe de la Comisión que circulará pronto (gracias a mis colegas Comisionados por mejorar con sus aportes las recomendaciones que se pueden entregar al gobierno sobre este asunto).

[1] ECONESTUDIO (2016ª y 2016b). Inventario de subsidios. Informes de consultoría contratada por el Departamento Nacional de Planeación.

[2] Ver Harker, Lustig, Martínez y Melendez (2016). The Impact of Taxes and Transfers on Inequality and Poverty in Colombia. CEQ Project.