El impacto de la AUH en la educación: más allá de la asistencia escolar

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La Asignación Universal por Hijo (AUH) es el mayor programa social de la Argentina. Se basa en un esquema de transferencias monetarias condicionadas (CCT por sus siglas en inglés) y su foco es la protección social de niños y niñas cuyos padres son trabajadores del sector informal, inactivos o están desempleados. El programa se implementó a fines de 2009 y en la actualidad beneficia a casi 4 millones de niños en todo el país con transferencias que para una familia pobre con 3 hijos representan un aumento de cerca del 50% en su ingreso mensual.

Al igual que otros programas CCT, la AUH articula objetivos de corto y largo plazo: por un lado, las transferencias monetarias buscan la protección económica; por otro lado, las condicionalidades, que requieren el cumplimiento de controles de salud y la asistencia de los niños a la escuela, persiguen la promoción social (Fiszbein et al., 2009). De este modo, no se busca solamente mejorar el bienestar actual de los niños sino contribuir a la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante la acumulación de capital humano. Este doble objetivo se refleja en el diseño del programa. Del monto total de la transferencia mensual por cada niño (actualmente ARS 1493), el 80% se percibe cada mes mientras que el 20% restante se acumula en una caja de ahorro y se transfiere anualmente una vez que se certifica el cumplimiento de las condicionalidades. La falta de acreditación de la escolaridad o de los controles de salud implica automáticamente la pérdida del derecho a cobrar el 20% acumulado el año previo (cerca de ARS 3600 por niño, casi 40% del salario mínimo) y el riesgo de ser suspendido del programa.[2]

Hace algunos días salió publicado el libro “Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo”, resultado de un proyecto conjunto entre UNICEF y ANSES, en el cual participamos un amplio conjunto de investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y del CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata. Tal como surge de este estudio, tal vez el principal logro de la AUH ha sido su contribución a la reducción de la pobreza. Pero también hay evidencia de mejoras en otros indicadores sociales, en particular en la educación, y sobre esta dimensión vamos a centrarnos en este post. Idealmente querríamos ver el efecto de la AUH sobre los años de educación formal o el desempeño en pruebas estandarizadas. Lamentablemente, la información disponible no nos permite llevar adelante ese tipo de ejercicios, pero sí analizar el impacto de la AUH sobre otros indicadores ciertamente menos ambiciosos pero que de todos modos permiten vislumbrar cuál ha sido el efecto del programa sobre la educación de los niños, niñas y jóvenes.

En primer lugar, analizamos qué sucedió con las tasas de asistencia a la escuela. En un post anterior de Foco Económico comentamos los resultados de nuestro trabajo con Santiago Garganta que muestran que efectivamente la AUH mejoró las tasas de asistencia a la escuela, pero que el efecto se concentra casi exclusivamente entre los varones elegibles de 15 a 17 años. Para este grupo, que se caracteriza por altas tasas de deserción, la AUH habría logrado aumentar en casi 6 puntos porcentuales la probabilidad de asistir a la escuela secundaria al comienzo del año escolar (primer semestre). El impacto es menor, aunque también concentrado en los varones, para los más jóvenes (12 a 14 años) y virtualmente nulo para los niños en edad de primaria (6 a 11 años). Para las mujeres, en cambio, no encontramos ningún efecto significativo sobre las tasas de asistencia, resultado consistente con sus niveles más bajos de deserción escolar.

En otro trabajo más reciente, buscamos profundizar el análisis anterior explorando si la AUH afecta indicadores educativos finales, no solo de acceso, y si tiene algún impacto sobre la educación de las mujeres, pese a no haber logrado aumentar sus tasas de asistencia. Centramos este análisis en dos resultados educativos: (i) las tasas de deserción escolar intra-anual y (ii) las tasas de finalización de la escuela primaria. Con el primero buscamos evaluar si la AUH contribuye a sostener la escolaridad durante todo el año, mientras que el segundo apunta a establecer si con más asistencia y/o menos deserción escolar dentro del año, eventualmente se consiguen mejoras en las tasas de finalización de la escuela primaria.[3]

La asignación no aleatoria al programa así como la falta de información de los beneficiarios previa a su implementación impone fuertes restricciones al análisis. Nuestra estrategia entonces consiste en estimar el impacto sobre los elegibles (intention-to-treat) a partir de un modelo de diferencias en diferencias. Nos basamos en datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que permite clasificar a los niños potencialmente elegibles (niñas y niños de 6 a 17 años de edad cuyos padres no son trabajadores formales) de los no elegibles (mismo rango etario pero con al menos uno de sus padres empleado en el sector formal).

De acuerdo a nuestros resultados, que resumimos en la Tabla 1, la AUH sería responsable de reducir el abandono escolar intra-anual de las niñas elegibles: para el grupo entre 12 y 14 años el aumento es de casi 4 puntos porcentuales mientras que para las más grandes (entre 15 y 17) supera los 7 puntos. La magnitud de estos efectos es considerable: implican una reducción del 94% y 44% en comparación con sus respectivas tasas de abandono iniciales. Sin embargo, no encontramos un efecto para los niños y niñas más pequeños, en edad de asistir a la escuela primaria, consistente con los bajos niveles de abandono de este grupo etario, ni para los varones, independientemente de su edad.

En cuanto al impacto en las tasas de finalización de la escuela primaria, encontramos un leve efecto positivo para niñas y niños de 12 a 14 años (1.4 puntos porcentuales para los niños elegibles y casi 3 puntos porcentuales para las niñas elegibles), mientras que entre los mayores (15 a 17 años) el impacto es significativo solo para los varones (2 puntos porcentuales).

 

Tabla 1. El impacto de la AUH sobre la probabilidad de cada resultado educativo para niños elegibles, en puntos porcentuales

Fuente: Edo & Marchionni (2018).

Notas: Se indica en negritas los efectos estadísticamente significativos. Errores estándar robustos en paréntesis; * p <0.10, ** p <0.05, *** p <0.01.

 

Esta evidencia sugiere, entonces, un impacto positivo de la AUH sobre distintas variables educativas pero con fuertes heterogeneidades por edad y género:

• Para los varones, la AUH contribuyó a mejorar las tasas de asistencia al inicio del año escolar, especialmente entre los de mayor edad (15 a 17 años), caracterizados por bajos niveles de asistencia previos a la implementación del programa. Sin embargo, la AUH no parece haber sido suficiente para sostener su asistencia a lo largo del año: no se evidencian mejoras en las tasas de deserción intra-anual para los varones entre 12 y 17 años. Es importante notar que este último resultado puede deberse a un efecto composición producto del aumento de las tasas de asistencia y, por lo tanto, debería ser interpretado con cautela.
• Para las mujeres, la AUH ayudó a sostener la escolaridad a lo largo del año en el grupo de 12 a 14 años pero aún con más fuerza entre las más grandes (15 a 17) que mostraban niveles mayores de deserción previos al programa. Sin embargo, parece no haber sido suficiente para atraer a los grupos (relativamente pequeños) que aún permanecen fuera del sistema educativo.
• Para ambos, mujeres y varones, la AUH fue capaz de mejorar las tasas de finalización de la escuela primaria, aunque esto se materializa con menor sobre-edad entre las primeras. Además, la evidencia disponible sugiere que es muy probable que el programa haya tenido un efecto positivo sobre la probabilidad de finalizar el nivel secundario, aunque desafortunadamente los datos disponibles no nos permiten evaluar rigurosamente esta hipótesis.
• Entre los más pequeños (de 6 a 11 años) no hemos encontrado virtualmente ningún efecto en términos de resultados educativos, consistente con los altos niveles de asistencia y retención del nivel primario. O desde el otro ángulo: la AUH no fue suficiente para atraer a o retener en la escuela primaria a los niños y niñas más vulnerables, que a tan temprana edad ya están fuera del sistema educativo.

En resumen, la evidencia sugiere que la AUH logró mejoras tanto en indicadores de ‘acceso’ a la educación (tasas de asistencia) como en otros más vinculados a indicadores ‘finales’ (deserción intra-anual y finalización de la escuela primaria). De todos modos, la evidencia internacional y también el sentido común nos hacen pensar que hay espacio para mejoras. En primer lugar, resulta evidente la necesidad de articular la AUH con otros programas más focalizados de acompañamiento a los destinatarios que no logran cumplir con las condicionalidades educativas. En segundo lugar, el propio incumplimiento de las condicionalidades podría ser utilizado a modo de ‘semáforo’ en tanto y en cuanto es altamente probable que la imposibilidad de cumplir con la asistencia a la escuela (o con los controles de salud) esté vinculada a situaciones de alta vulnerabilidad y exclusión. Es más, un sistema de alertas tempranas podría ser útil para detectar la deserción durante el ciclo lectivo y no solamente una vez que el año ha concluido y ya no es posible resolver la situación. Por otro lado, resultaría interesante explorar la posibilidad de realizar modificaciones en el diseño del programa de manera de atar los incentivos a logros más allá de la asistencia (promoción, graduación), tal como se hace en otros programas similares.

 

Referencias

Agencia Nacional de Seguridad Social (ANSES) (2017). “La Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. Boletín Mensual: Marzo 2017”. Observatorio de la Seguridad Social.

Edo, M., M. Marchionni and S. Garganta (2017). “Compulsory education laws or incentives from conditional cash transfer programs? Explaining the rise in secondary school attendance rate in Argentina”. Education Policy Analysis Archives, 25(76). http://dx.doi.org/10.14507/epaa.25.2596

Edo, M. and M. Marchionni (2018). “Fading Out Effect or Long Lasting Nudge? The impact of a Conditional Cash Transfer Program Beyond Starting the School Year in Argentina”. Documento de trabajo CEDLAS Nro. 225, Abril 2018. Disponible en http://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/wp-content/uploads/doc_cedlas225.pdf

Fiszbein, A., N. Schady, F.H.G. Ferreira, M. Grosh, N. Keleher, P. Olinto E. Skoufias (2009). Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, World Bank Publications, The World Bank, number 2597.

Cetrángolo, O., J. Curcio y S. Waisgrais (Eds.) (2017). Análisis de propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo. UNICEF, ANSES, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y Consejo de Coordinación de Políticas Sociales, Diciembre de 2017. Disponible en https://www.unicef.org/argentina/spanish/AUH_WEB-2017.pdf

 

 

 

[1] Este post está basado en Edo y Marchionni (2018), “Fading out effect or long lasting nudge? The impact of a Conditional Cash Trasnfer Program beyond starting the school year in Argentina”, Documento de Trabajo CEDLAS Nro 225. Disponible en http://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/wp-content/uploads/doc_cedlas225.pdf. Parte de este trabajo fue realizado en el marco del proyecto “Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo”, una iniciativa conjunta de UNICEF y ANSES, llevado adelante por investigadores de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y del CEDLAS de la Universidad Nacional de La Plata. El informe completo está disponible en https://www.unicef.org/argentina/spanish/AUH_WEB-2017.pdf

[2] Si bien el no cumplimiento de las condicionalidades implica la suspensión del programa, por regla general se han venido otorgando prórrogas para evitar la interrupción de los pagos mensuales y así tutelar los derechos de los menores.

[3] Desafortunadamente, los datos disponibles no permiten evaluar el impacto de AUH en la graduación de la escuela secundaria.