Uno de los muchos retos que enfrenta Colombia tras la desmovilización de las FARC es evitar que las zonas dejadas por el grupo guerrillero terminen ocupadas (y controladas) por otros grupos armados. Una de las hipótesis más comunes tanto en la literatura sobre guerras civiles como en los estudios sobre crimen organizado es que los grupos armados tienden a prosperar en lugares donde la presencia estatal es débil. Se suele hacer énfasis en dos componentes de la presencia estatal: la provisión de seguridad y la provisión de servicios básicos tales como educación, salud e infraestructura.
La lógica detrás de esta hipótesis se basa en dos supuestos: primero, que la participación de la población local es esencial para la supervivencia y el fortalecimiento de estos grupos, pues necesitan reclutas y cooperación para evadir a las autoridades; y segundo, que ya sea porque crean agravios o porque disminuyen los costos de oportunidad, las situaciones económicas precarias y la ausencia de seguridad facilitan la cooperación de la población con los grupos ilícitos.
En un artículo en curso argumento que, primero, es importante cambiar el énfasis en la capacidad estatal por un enfoque más amplio sobre la calidad de la gobernanza; y segundo, que es esencial tener en cuenta un componente de la gobernanza local que suele ser pasado por alto: la resolución de disputas. En esta entrada discuto el segundo argumento y presento algunos resultados empíricos. Al final discuto algunas implicaciones sobre el debate de las políticas para llevar al estado a regiones vulnerables a la presencia de actores armados.
La importancia de la calidad de la gobernanza y la resolución de disputas
Los grupos armados ilegales no sólo logran la cooperación de la población civil movilizando agravios o proporcionando incentivos selectivos económicos. Hay otra vía para su éxito: gobernando a la población que habita las zonas donde operan. Como lo sugieren las literaturas sobre gobernanza rebelde y criminal[1], los grupos tanto rebeldes como del crimen organizado suelen ejercer funciones de gobernanza como el mantenimiento del orden público, la creación y cumplimiento de reglas de conducta, la resolución de disputas, la provisión de servicios públicos y el cobro de impuestos. En la medida en que un grupo armado logra gobernar comunidades locales, puede con mayor facilidad corromper o cooptar a los agentes encargados de hacer cumplir la ley, penetrar redes sociales y políticas y obtener las distintas formas de cooperación que necesita, todo lo cual facilita sus operaciones y aumenta su capacidad de evadir a las autoridades.
¿Es la capacidad estatal el factor determinante de la gobernanza rebelde y criminal? ¿Son la mala seguridad y la débil provisión de servicios públicos las condiciones que facilitan el gobierno de estos grupos?
Mi hipótesis es que un componente central de la gobernanza que tiende a ser olvidado es esencial: las instituciones para la resolución de disputas (IRD) a nivel local. Como lo señalan diversos estudios, la resolución de disputas es un pilar del orden social. La interacción humana siempre supone la posibilidad de un conflicto. A menos que contemos con mecanismos compartidos para resolver conflictos, será muy difícil que cooperemos los unos con los otros—y la cooperación es esencial para que la sociedad funcione y prospere. Sin cooperación, no hay orden público, crecimiento económico, interacciones sociales beneficiosas ni mejoras en la vida política.
Dada la centralidad de la resolución de disputas para la vida en sociedad, la calidad de las IRD es un factor determinante del éxito de grupos armados no estatales en su proyecto de gobernanza local por tres razones:
- Al igual que la seguridad y la provisión de servicios, la resolución de disputas impacta la legitimidad del gobernante. Cuando las IRD funcionan bien, es más probable que la forma de gobierno local tenga legitimidad y cuente con el apoyo de la población, lo que hará más difícil la entrada de un grupo armado que intenta posicionarse como el nuevo gobernante.
- A diferencia de la seguridad y la provisión de servicios, las instituciones de resolución de disputas impactan la capacidad de la población local de organizarse y resistir de manera colectiva los intentos de un actor armado de gobernar. Una comunidad que no cuenta con mecanismos compartidos para resolver disputas difícilmente podrá unirse y resolver los difíciles problemas de acción colectiva que supone la resistencia a un grupo armado. Este argumento lo desarrollo en un trabajo anterior, Rebelocracy: Social Order in the Colombian Civil War. Dado que los grupos armados necesitan de la cooperación civil para sobrevivir y fortalecerse, cuando una comunidad puede hacer una amenaza creíble de no cooperación por parte de toda la población, logra tener cierto poder de negociación frente al grupo armado. Dicho poder de negociación le permite limitar la injerencia del grupo en la comunidad.
- La existencia de IRD legítimas y eficaces hace mucho más difícil la gobernanza de un grupo armado porque le quita una de sus armas más eficaces: crear sus propias instituciones para resolver disputas, lo cual crea los cimientos de su poder.
Evidencia empírica
En este artículo uso datos originales sobre la gobernanza de guerrillas, paramilitares y grupos criminales en barrios, pueblos y veredas en una muestra aleatoria de 75 comunidades en 29 municipios de Colombia. La base de datos contiene información detallada sobre la provisión estatal de seguridad y servicios básicos y las instituciones de resolución de disputas antes de la llegada del primer grupo armado a la comunidad, así como evidencia muy detallada sobre la manera en que cada grupo armado que operó en la comunidad “gobernó” a la población civil. En este trabajo uso sólo los datos sobre el primer grupo armado que llegó a la comunidad. La unidad de análisis es la comunidad-año. El Mapa 1 muestra la muestra de comunidades.
Mapa 1. Muestra aleatoria de comunidades en Colombia
Usando modelos multinivel lineales, investigo el efecto de la presencia estatal y las DRI antes de la llegada del primer grupo armado sobre el nivel de influencia del grupo armado en el comportamiento social, económico y político de la población en el futuro. El nivel de influencia del grupo es un índice que mide cuántas formas de regulación logró establecer el grupo sobre el comportamiento económico, político y social de los habitantes.
En estos modelos hay tres niveles: la observación u ocasión (es decir, la localidad en un año determinado); la localidad; y el municipio. Los modelos tienen efectos fijos de grupo armado y de año y varias variables de control. Los modelos son estimados sólo con observaciones sobre localidades donde había presencia de un solo grupo armado.
El primer resultado que llama la atención es que las localidades donde el estado había consolidado su poder no tienen una menor probabilidad de ser gobernadas por un grupo armado en el futuro. Este poder está medido con la pregunta “¿Quién mandaba en la localidad?”
La provisión de seguridad por parte del estado antes de la llegada de un grupo armado tampoco reduce el alcance de la regulación del grupo armado. La provisión de seguridad está medida con la pregunta “¿A quién acudía la gente cuando había problemas por robos?” Los resultados no cambian si en lugar de medir si el estado era el encargado de resolver problemas de seguridad, medimos la calidad de su servicio: en ambos casos, no hay un efecto sobre la intervención del grupo armado en el futuro.
La provisión de educación y salud (medida con la presencia de escuelas y centros de salud) tampoco reduce el nivel de regulación del grupo armado; de hecho, está asociado con una intervención mayor por parte del grupo armado. Esto puede indicar un mayor interés por parte del grupo armado en gobernar estas localidades. También puede indicar que cuando el estado logra una mayor presencia pero sin lograr consolidar sus instituciones, la disrupción que suscita su intervención termina favoreciendo a los grupos armados, al menos en el corto plazo.
La existencia de una carretera pavimentada sí está asociada con un menor nivel de intervención del grupo armado. Ya que el estado suele pavimentar carreteras en zonas donde ha logrado consolidar más su presencia, este resultado puede indicar que, en efecto, aunque la expansión estatal puede generar disrupciones en el orden social en el corto plazo que favorecen la consolidación de la influencia de grupos armados en la zona, una vez el estado logra consolidar su presencia sí logra hacer más difícil la gobernanza de grupos armados.
¿Qué ocurre con las instituciones para resolver disputas? Las localidades donde el estado está a cargo de resolver disputas no son más ni menos proclives a caer bajo la gobernanza de un actor armado.
Sin embargo, si en lugar de mirar quién está a cargo de resolver disputas nos centramos en su legitimidad y eficacia, encontramos que la alta calidad de las IRD está asociada con menores niveles de intervención del grupo armado en el futuro.
Esta asociación se mantiene independientemente de qué actor o institución esté a cargo de resolver disputas: cabildos indígenas, consejos comunitarios, líderes locales o agentes del estado tales como inspectores de policía o jueces.
Los resultados son similares para localidades donde operaban grupos guerrilleros, paramilitares o criminales.
En otros trabajos presento evidencia del mecanismo causal: en el libro citado anteriormente, Rebelocracy,muestro que las instituciones de resolución de disputas legítimas y eficaces están asociadas con resistencia colectiva en contra de la intervención de grupos armados. También muestro que las comunidades que cuentan con dichas instituciones suelen lograr negociar menores niveles de intervención con los actores armados.
¿Pueden estos resultados ser explicados por endogeneidad? En el artículo controlo por diferentes componentes de la capacidad estatal que pueden estar correlacionados con las IRD; también muestro que en las localidades donde hay DRI de alta calidad, éstas provienen de fuentes muy diferentes y es poco probable que haya una variable omitida correlacioanda con la regulación de los grupos armados y también con los diversos patrones históricos que llevaron a diferentes tipos de autoridades (estatales, étnicas y de la sociedad civil) a crear IRD de alta calidad. Por último, utilizo una variable instrumental que explota el efecto potencial de migrantes indígenas en la primera mitad del siglo XX sobre la calidad de las IRD locales. Estos resultados son consistentes con los resultados iniciales.
Implicaciones
Prevenir el arraigo de grupos armados en comunidades locales vulnerables no es fácil. Los resultados de este trabajo sugieren que el énfasis en seguridad y servicios básicos ignora el papel crucial que juegan las instituciones, especialmente las IRD, como base del orden social. Cuando dichas instituciones son ineficaces o ilegítimas, hay problemas serios de cooperación social que impactan las actividades económicas, sociales y políticas de la comunidad. Los grupos armados han aprendido que llenando este vacío pueden crear los cimientos de su poder sobre la población y su territorio.
Es importante aceptar que lograr consolidar IRD legítimas y eficaces lleva tiempo. Por esto es esencial reconocer que dichas instituciones no tienen que venir únicamente del estado. En algunas localidades de Colombia, al igual que en muchos otros países, actores legales no estatales tales como las autoridades tradicionales u organizaciones de la sociedad civil han creado instituciones que funcionan de manera relativamente eficaz y que tienen el respaldo de la población. Es importante apoyar estas iniciativas y buscar maneras en que el estado pueda impulsarlas dentro del cumplimiento de la ley.
Hay una larga historia de políticas para crear y fortalecer diversos mecanismos alternativos para la resolución de conflictos. Es importante retomar esas lecciones y buscar modelos creativos que permitan al estado trabajar de la mano con las formas de gobernanza local que funcionan. En muchos casos, éstas son el único escudo que le permite a las poblaciones limitar la injerencia de actores armados sobre su vida social, económica y política.
Arias, Enrique Desmond, and Nicholas Barnes. 2016. “Crime and Plural Orders in Rio de Janeiro, Brazil.” Current Sociology. SAGE Publications.
Arjona, Ana. 2016. “Governance by the KLA: Results from a Survey with Civilians and Combatants.”
Berg, Louis-Alexandre, and Marlon Carranza. 2015. “Crime, Violence, and Community-Based Prevention in Honduras.”
Cockayne, James. 2016. Hidden Power: The Strategic Logic of Organized Crime. Oxford University Press.
Mampilly, Zachariah. 2011. Rebel Rulers: Insurgent Governance and Civilian Life during War. Ithaca: Cornell University Press.
[1] Ver por ejemplo (Arias and Barnes 2016; Arjona 2016; Berg and Carranza 2015; Cockayne 2016; Mampilly 2011).
