Consolidar la paz traería beneficios indudables para el bienestar ciudadano, especialmente en las áreas rurales que han sufrido una mayor intensidad del conflicto. Evitar pérdidas de vidas humanas y otros impactos físicos sobre las personas (incapacidad, ansiedad) y su entorno (destrucción de propiedad individual y colectiva, éxodo, abandono de propiedad) justificarían los esfuerzos por la paz, así ésta no tuviera un impacto apreciable sobre el crecimiento económico. Pero, como economistas, nos importa también ésta última posibilidad, dado que asociamos el crecimiento con la posibilidad de un mayor bienestar colectivo.
El Gobierno y los promotores del acuerdo con las FARC han dado por un hecho el ´dividendo económico´ de la paz (su impacto sobre el crecimiento) y lo contabilizan como uno de los principales beneficios que traerá el Acuerdo con las FARC. Es necesario, sin embargo, enfatizar que el Acuerdo no conducirá automáticamente a éste resultado por diversas restricciones fiscales e institucionales que condicionan el desarrollo del Acuerdo y la consolidación de la paz y, quizás también, por el aumento reciente en área sembrada de cultivos ilícitos, aun cuando hay opiniones divergentes sobre la importancia de éste último fenómeno. Este blog discute someramente éstos temas y ofrece algunas sugerencias sobre lo que habría que hacer para garantizar que se materialice ese dividendo económico potencial.
- Factores que llevarían a obtener un dividendo económico de la paz
¿Por qué cabría esperar un dividendo económico de la paz? El auge de la violencia en décadas pasadas sin duda destruyó infraestructura pública y capital humano y probablemente redujo la tasa de inversión, al aumentar el riesgo de los inversionistas en varias regiones rurales. ¿Pero, que tanto afectaron al PIB agregado y su crecimiento éstos efectos micro? Diversos estudios previos han hecho estimativos sobre el costo que han impuesto los altos niveles de violencia al crecimiento económico.[1] Algunos de ellos, sin embargo, hacen inferencias de altos costos basados en análisis de equilibrio parcial (o en paneles departamentales y municipales) y, a partir de ahí, predicen un alto dividendo económico agregado. Como ha observado Marc Hofstetter[2], sin embargo, los efectos agregados observados en eventos parecidos en otras latitudes resultan muy inferiores a éste tipo de estimativo y rara vez parecen ser estadísticamente significativos.
De otra parte, hay por lo menos 3 estudios que estiman una caída significativa del PIB potencial en las décadas de los ochenta y noventa.[3] Como en ese período se presentó un crecimiento sustancial en los indicadores de violencia, la hipótesis de que hubo un impacto causal importante de la agudización del conflicto sobre la senda del PIB potencial resulta plausible.
Sin embargo, esos mismos estudios atribuyen la agudización del conflicto al auge de los cultivos ilícitos que se presentó en esas décadas. Probablemente tienen razón, pues hay evidencia de que el narcotráfico financió tanto a la guerrilla como a los paramilitares[4] y parece razonable suponer que ésta particular ´maldición de la abundancia en recursos naturales´ fue lo que condujo al auge de la violencia, al levantar la restricción presupuestal que antes pesaba sobre uno y otro actor del conflicto. Paul Collier observó, en una visita al país, que el caso de la coca en Colombia era una de las mejores pruebas de su hipótesis de que las altas rentas de algunos recursos naturales llevan con frecuencia al auge de conflictos armados por ésta misma razón.[5] Ha surgido, por tanto, la preocupación de si el reciente aumento, aparentemente muy significativo, del área sembrada en cultivos ilícitos, puede hacer fracasar la consolidación de la paz y la reducción de los niveles de violencia en esas zonas.
Para poner en perspectiva ésta discusión debe recordarse que estudios del CESED de la Universidad de Los Andes indican que la estrategia de erradicación de cultivos es mucho menos efectiva que la destrucción de infraestructura de procesamiento y transporte y la interdicción aérea y fluvial.[6] Y que, respondiendo a ésta evidencia el Gobierno en los últimos años parece haber puesto más énfasis en el segundo tipo de estrategia, de manera que tomando los grandes incrementos que ha habido en incautaciones, puede estimarse que la oferta colombiana disminuyó continuamente desde el 2011 hasta el 2014 y que en el 2015 hubo, a lo sumo, un incremento modesto.[7]
Dicho lo anterior, no es totalmente claro si el impacto del narcotráfico sobre la violencia es más proporcional a la producción bruta o neta de incautaciones y cabe una duda razonable de hasta donde el auge de siembras puede hacer más difícil la tarea de consolidar la paz en las zonas de producción. Hay evidencia anecdótica de que en algunas de ellas están llegando primero el cartel de Sinaloa y las Bacrims (bandas criminales que proliferaron en muchas áreas de previo control paramilitar cuando éstos se desmovilizaron bajo el Gobierno de Uribe) a hacer acuerdos de compra con los cultivadores, antes que las fuerzas del orden puedan consolidar un control efectivo del territorio y el Gobierno pueda lograr los acuerdos voluntarios de sustitución de cultivos ilícitos que prevé el Acuerdo
Las FARC se comprometieron en el punto 4 del Acuerdo a colaborar en la erradicación voluntaria de éstos cultivos, lo que cabe esperar que en efecto ocurra para que ahora otros no se armen con los recursos financieros que ellos antes controlaban.
Sin embargo, la evidencia muestra que no es fácil convencer a los campesinos a cambiarse a cultivos lícitos en áreas en donde resulta difícil y costoso transportar sus productos hacia los mercados de consumo (la hoja de cocaína y la coca refinada se transportan en avioneta y vía fluvial). En esas condiciones las diferencias en rentabilidad esperada pueden ser muy grandes. Teniendo esto en cuenta, el Acuerdo prevé subsidios importantes para quienes acepten la erradicación voluntaria. Pero, irónicamente, éstos, parecen haber reforzado el incentivo proveniente del aumento reciente del precio de la coca en pesos, debido a restricciones globales de oferta y la devaluación reciente del peso, que aparentemente explica los aumentos en área sembrada (más que el cese de las aspersiones).
En todo caso, no se puede desconocer que surgen dudas legítimas sobre si la expansión del área sembrada hará más difícil la reducción efectiva de la violencia y que el éxito a largo plazo del punto 4 del acuerdo, tanto en lograr erradicaciones voluntarias como en apoyar efectivamente una estrategia agresiva de interdicción y destrucción de infraestructura de procesamiento y transporte de la coca, puede llegar a ser consustancial al éxito de la consolidación de la paz.
La Restricción Fiscal
Garantizar el orden público en los territorios antes bajo control de las FARC, erradicar los cultivos ilícitos y lograr éxitos crecientes en interdicción, hacer las inversiones en bienes públicos y distribución de tierras que contempla el acuerdo (y que, bien hechos, podrían conducir a una aceleración del crecimiento económico en el sector rural), operar el nuevo sistema de justicia transicional, reparar las víctimas, reinsertar los guerrilleros y subsidiar la actividad política de los desmovilizados, tiene un costo fiscal (adicional a lo que ya se está haciendo y está programado) que probablemente se ubica entre 0.6% y 1,0% del PIB por año. El umbral mínimo de 0.6% proviene de un estudio realizado en Fedesarrollo sobre el costo adicional de cumplir los compromisos en materia rural y de erradicación de cultivos ilícitos que tiene el Acuerdo.[8] A esto hay que sumarle el costo mínimo de los otros temas enunciados atrás. El Ministerio de Hacienda, por su parte, estima que, inicialmente, bajo una estrategia de implementación creciente y con un esfuerzo importante de reorientación de gastos sectoriales hoy previstos, se requiere aumentar el gasto público total en al menos 0.5% del PIB adicional en el 2017 y cifras superiores en años siguientes.
Es importante enfatizar que, sin hacer éstas inversiones resultaría improbable la consolidación de la paz y la materialización del dividendo económico potencial asociado con ella. Ahora bien, acomodar un gasto adicional de ésta cuantía no sería muy problemático en una coyuntura de equilibrio de las finanzas públicas nacionales. Pero sucede que, aun sin considerar estos gastos adicionales y tomando en cuenta el recaudo adicional que conllevará la reforma tributaria aprobada en Diciembre pasado, se prevé un faltante importante y creciente a partir del 2018 (las sobretasas al impuesto a la renta de las empresas que mantuvo la reforma tendrán una vigencia de dos años), que haría imposible cumplir con la regla fiscal y evitar una trayectoria creciente, no sostenible, de la razón del valor de la deuda pública sobre PIB.
Las Gráficas 1 y 2, construidas con base en estimativos de Fedesarrollo, muestran la trayectoria proyectada del déficit fiscal y la deuda pública del Gobierno nacional, con respecto al PIB, bajo tres escenarios: (1) cumplimiento estricto de las metas aprobadas por el Comité de Regla Fiscal en el año 2016 para dar cumplimiento a las exigencias de la Ley; (2) nivel de gasto previsto hoy por el Gobierno sin incluir los gastos adicionales para el posconflicto mencionados atrás y recaudo mínimo garantizado por la reforma tributaria del año pasado, sin contar con mejoras de eficiencia y control de evasión que podrían permitir algunas normas procedimentales incluidas en ella; (3) un gasto adicional de 0.6% por año para acomodar los gastos del posconflicto (en adición a lo que se pueda hacer por reorientación del gasto público actual)
Gráfico 1. Trayectoria del déficit fiscal como % del PIB bajo tres escenarios
Gráfico 2. Trayectoria de la deuda pública como % del PIB bajo tres escenarios
La primera observación que surge de éstos gráficos es que ceñirse estrictamente al mandato de la regla fiscal exigiría o bien una reorientación importante del gasto público (es decir, un recorte importante de gastos hoy previstos que no sean prioritarios), o bien un aumento muy significativo del recaudo como consecuencia de un mayor control a la evasión, o bien una nueva reforma tributaria dentro de 2 años, o una combinación de las tres que produzca, en conjunto, cerca de 2.8% del PIB hacia el año 2020. La segunda es la de que el cumplimiento de la regla conduciría a una reducción rápida de la razón deuda pública a PIB (del 46% actual a 43% en el 2020 y cifras progresivamente menores en adelante hasta llegar por debajo del 30%). La tercera, que el ´business as usual´ (sin reducir gastos no prioritarios para reorientarlos hacia los adicionales requeridos por el posconflicto, sin reducir significativamente la evasión y sin una nueva reforma tributaria en 2 años) conduciría a una senda creciente de la relación deuda pública a PIB.
Este último escenario no constituye una predicción de lo que va a pasar: se construye para advertir las consecuencias de no tomar acciones drásticas en materia de racionalización y reorientación del gasto y de aumento de recaudo, bien sea por vía de un exitoso control a la evasión o de una nueva reforma tributaria. Es preciso advertir, sin embargo, que parece improbable lograr un ajuste de cerca de 2.8% del PIB en 4 años simplemente con reducción de gastos no prioritarios y mejoras en el control a la evasión.
Hacer ajustes fuertes en el gasto corriente no es fácil de llevar a cabo en el corto plazo por consideraciones legales y de economía política: no es fácil despedir masivamente funcionarios y la Corte Constitucional no permite reducir sus salarios reales. Es cierto que la consolidación de la paz debe permitir eventualmente reducir y reorientar el cuantiosísimo gasto en defensa a que nos condujo el auge del narcotráfico y la violencia (pasamos de ser uno de los países de la región que menos gastaba en defensa como % del PIB, al que más gasta de lejos hoy). Pero eso requerirá primero consolidar la paz, lo cual exige, como se indicó arriba, garantizar el orden público en las áreas que antes controlaba las FARC y controlar el narcotráfico, lo cual no parece posible con una reducción importante de los gastos en fuerza pública en los primeros años del posconflicto. Y la inversión pública del Gobierno Nacional es tan baja (menos de 3 % del PIB), y está en buena parte comprometida a través de vigencias futuras para proyectos en curso (como las carreteras de la 4G) que difícilmente permitiría reorientar más de 0.2 o 0.3% del PIB en el corto plazo hacia inversiones prioritarias para el posconflicto. Esas inflexibilidades se irán reduciendo con el paso del tiempo, especialmente si se materializa el dividendo económico potencial de la paz. El Gobierno tiene que comenzar a hacerlo ya y demostrar su compromiso en ésta materia, pero ello no será suficiente en el corto plazo.
Lo mismo puede decirse de la reducción de la evasión. Cifras comparativas demuestran que la evasión es excepcionalmente alta en Colombia y debería poder reducirse.[9] La reforma tributaria dio instrumentos adicionales a la DIAN para ésta tarea. Pero la experiencia internacional demuestra que es difícil lograr reducciones drásticas en el corto plazo sin medidas drásticas y sin mejoras sustanciales en la capacidad administrativa de los recaudadores. Y sucede que, en concepto de la Comisión Asesora de Reforma Tributaria, la DIAN tiene un atraso tal en materia tecnológica, de capital humano y de procedimientos (en comparación con otras administraciones de impuestos y aduanas del continente, aún de países menos desarrollados que Colombia), que sin una reforma administrativa agresiva difícilmente logrará reducir con rapidez la magnitud actual del fenómeno de evasión.[10] Y no hay una reforma de ese carácter a la vista.
Algunos colegas piensan que no sería grave incurrir en una trayectoria creciente de la relación deuda pública a PIB por unos años, dado que la deuda no se encuentra hoy en niveles excesivos (46% del PIB) y que el dividendo económico de la paz permitiría revertir luego esa tendencia. Disiento de esa apreciación por las siguientes razones.
Elevar aún más la razón deuda pública/PIB, que ha aumentado bastante recientemente (en parte debido a los efectos de la devaluación del peso sobre el monto de la deuda en moneda extranjera expresada en pesos), comprometería gravemente la estabilidad y el crecimiento económico del país, especialmente porque no tenemos certeza sobre la importancia cuantitativa de un eventual dividendo económico de la paz, por las razones indicadas atrás.
Otros proponen que se incumpla la regla fiscal. El problema con ésta última propuesta estriba en que, además de las eventuales consecuencias disciplinarias del incumplimiento de ésta norma legal, la gran contribución de la regla en la presente coyuntura ha sido la de permitirnos hacer un ajuste fiscal y externo gradual, y no muy doloroso (Colombia tuvo uno de los choques de términos de intercambio más agudos de la región y es uno de los países que vio reducir en menos su tasa de crecimiento), ante la caída abrupta de los cuantiosos ingresos provenientes del petróleo. A pesar de su abultado déficit con el exterior y de su emergencia fiscal (que tanto preocupaba a las calificadoras de riesgo), ha logrado hasta ahora financiar con facilidad y bajo costo tanto el déficit externo como el fiscal, precisamente porque las calificadoras y los inversionistas le han otorgado credibilidad al compromiso del Gobierno con la regla fiscal.
Ahora bien, es cierto que la regla actual conlleva una trayectoria de descenso muy rápido y continuo de la relación deuda pública a PIB (como lo muestra la Gráfica 2), lo que parecía razonable cuando se aprobó, porque estábamos en auge, pero que puede resultar demasiado restrictivo en las presentes circunstancias. Por ello me atreví a proponer en el Foro sobre éste tema (organizado por la Universidad del Rosario, el diario El Tiempo y la UNDP) que se considere la posibilidad de enmendar la Ley de la Regla Fiscal, siempre y cuando se garantice una trayectoria descendente (aunque más suave) de la deuda pública sobre PIB y el Gobierno haga un esfuerzo efectivo de control de la evasión y reoriente drásticamente el gasto público actual hacia las prioridades del posconflicto.
Si el Gobierno se pone al fin serio con el manejo del gasto público y el control de la evasión, tendrá credibilidad política interna y externa para proponer una modificación a la Ley de la Regla como la que sugiero. Habría una gran diferencia en incumplir una norma legal, que ha brindado credibilidad, y modificar la norma con buenos argumentos y con prudencia. Naturalmente, hay riesgos altos de hacer esto en un período pre-electoral.
Sin embargo, a mi juicio, ésta combinación sería la única que permitiría hacer las inversiones necesarias para consolidar la paz y, al mismo tiempo, preservar la sostenibilidad fiscal y mantener la credibilidad en los mercados financieros.
La reforma rural y la restricción institucional
Finalmente, más allá del problema de financiamiento, preocupa la debilidad del marco institucional requerido para desarrollar exitosamente los acuerdos y lograr un dividendo económico importante en el sector rural. El atraso de nuestro sector rural no se debe solamente al conflicto, sino en muy buena medida a la falta de inversión en bienes públicos necesarios para incrementar la inversión en el campo y la productividad rural [11] , como consecuencia de un considerable sesgo urbano en las políticas de inversión pública (en infraestructura y servicios sociales) y a una política agrícola centrada en otorgar subsidios o protección para-arancelaria a quien más capacidad de influencia tenga. Esa política, más la falta de tributación efectiva sobre la propiedad rural, ha tenido como efecto un elevación artificial del precio de la tierra rural y ha contribuido (conjuntamente con el conflicto) a mantener y aumentar los altos índices de concentración en la propiedad de la tierra y la baja productividad de su uso actual en varias regiones. El punto 1 del Acuerdo se ha visto como una oportunidad para modificar éste estado de cosas.
Sin embargo, además de la escasez de recursos, la pobreza de la institucionalidad rural y de las entidades nacionales encargadas del tema conspiran contra el éxito eventual del acuerdo sobre reforma rural. De una parte, las entidades a quienes se ha encargado la implementación de buena parte del punto 1 del Acuerdo, sobre Reforma Rural (la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural) son entidades de reciente creación (ante la inoperancia y corrupción de las entidades a las que están sustituyendo) y no tienen aún ninguna capacidad operativa.
Además, la provisión de bienes públicos debe ser coordinada y priorizada. Ni el Acuerdo ni los documentos CONPES existentes muestran claridad al respecto. Un estudio de Fedesarrollo [12] sugiere la creación de una Comisión Intergubernamental de Desarrollo Rural (ojalá con secretaría del DNP) para coordinar y poner orden en los 12 Planes sectoriales que contempla el Acuerdo. Sería funesto que cada subsector público vaya por su lado.
Resulta también urgente definir prioridades en el tiempo. Las vías terciarias (y la navegación fluvial) deben tener prioridad inicial, pues con ellas lo demás se facilitaría y los campesinos tendrían más opciones productivas. Sin ellas, resulta iluso creer en el éxito de la sustitución de cultivos ilícitos y la provisión eficiente de los demás servicios públicos en zonas aisladas.
El Acuerdo deposita su esperanza en la planeación de abajo hacia arriba, con amplia participación comunitaria. Esta teoría está de moda, con buenos argumentos. Pero, aun cuando hay varios casos de éxito, la mayoría de las experiencias resultan decepcionantes. En Colombia las consultas comunitarias han sido capturadas con frecuencia por avivatos que chantajean al Estado en su provecho personal. Las obras públicas se demoran y encarecen y las comunidades no se benefician. La Corte Constitucional, que falla como si viviéramos en una república de ángeles, y la negligencia del Ministerio del Interior, que tiene engavetada una Ley estatutaria ampliamente concertada, han impedido evitar éstos abusos. Congreso y Gobierno tienen que tener sumo cuidado en como desarrollan éstos puntos del Acuerdo. De ello puede depender su éxito o su fracaso.
De otra parte, una alta proporción del proceso de inversión debería ser llevado a cabo por Departamentos y Municipios, que son los beneficiarios potenciales más directos del eventual éxito del proceso y de éstas inversiones. Estos entes tienen acceso a recursos hoy muy desaprovechados, como los provenientes de las regalías petroleras y mineras que, a partir de la reforma Constitucional del año 2011, pueden beneficiar tanto a regiones productoras como no productoras –aun cuando, como debe ser, más a las primeras que a las segundas-. Además, los municipios rurales podrían elevar mucho su base tributaria si se decidieran a gravar la propiedad rural, como contempla el Acuerdo.
Desafortunadamente, la mayoría de los entes sub-nacionales carecen de la institucionalidad apropiada para diseñar y ejecutar las inversiones requeridas; la mayoría de los municipios rurales están capturados por los grandes propietarios de tierra que impiden la actualización de los avalúos catastrales, condición necesaria para incrementar los recaudos prediales; y muchísimos municipios, incluyendo ciudades como Cartagena, están capturados por contratistas y políticos locales que saquean los presupuestos territoriales mediante fraudes en la contratación, como lo han denunciado repetidamente la Cámara Nacional de la Infraestructura (el gremio de los constructores) y el Vicepresidente de la República, encargado del tema.
Los poderes de legislación de emergencia que el congreso concedió, y la Corte Constitucional avaló, para desarrollar los acuerdos brindan la oportunidad de enmendar al menos algunos de éstos problemas, así ello conduzca a una mayor injerencia temporal del Gobierno Nacional en la utilización de éstos recursos y en los procesos de contratación –por ejemplo exigiendo pliegos standard de licitación-. Incluso podría contemplarse la re-centralización temporal de temas críticos para el éxito del proceso, como son los de actualización catastral y de construcción de vías terciarias.
Bien sé que las propuestas acá consignadas tienen riesgos considerables. Y que algunas serán mal vistas por quienes son amigos incondicionales de la descentralización y el control comunitario de las decisiones de inversión, pero estimo que de no procederse con decisión y pragmatismo podremos fracasar en la materialización del dividendo económico potencial del Acuerdo.
Bibliografía
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Ocampo, J. A. (2014). MISIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO. DNP.
Junguito, R., Perfetti, J., & Delgado, M. (2017). Acuerdo de paz: reforma rural, cultivos ilícitos, comunidades y costo fiscal. Fedesarrollo.
Hofstetter, M. (2016). Paz y PIB. CEDE, Universidad de los Andes.
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Collier, P., & Bannon, I. (2003). Natural Resources and Violent Conflict. The World Bank.
Ibáñez, A. M., Arias, M. A., Camacho, A., Mejía, D., & Rodríguez, C. (2014). COSTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DEL CONFLICTO EN COLOMBIA.
Zuleta, H. (2017). ¿Ha crecido la producción de cocaína en Colombia? Foco Económico.
Mejia, D., Restrepo, P., & Rozo, S. (2012). Efectividad de las campañas de aspersión aérea sobre los cultivos de hoja de coca: Evidencia de un cuasi-experimento en Colombia. Universidad de los Andes. CEDE.
[1] (Ibáñez, Arias, Camacho, Mejía, & Rodríguez, 2014), (Cárdenas, 2007)
[2](Hofstetter 2016) al )aria Ibañezía ( ), otros?ad en el largo plazo. ncia. este progrma largo plazo se quiere implementar lo de costas-meguir
[3] (Loayza, Fajnzylber, Calderón 2004), (Cárdenas, 2007)
[4] Nota para los no colombianos: Parece ser que inicialmente los narcos crearon ejércitos propios para defender su control territorial en áreas de siembra, contra incursiones de las fuerzas estatales. Los grupos guerrilleros o paramilitares comenzaron a cobrar a los cultivadores de coca para ´mantener el orden´ sin injerencia de las fuerzas estatales y más tarde las FARC y una buena parte de los paras encontraron más rentable ocuparse directamente del procesamiento, transporte y mercadeo.
[5] (Collier & Bannon, 2003)
[6] (Mejia, Restrepo, & Rozo, 2012)
[7] (Zuleta, 2017)
[8] (Junguito, Perfetti, Delgado, 2017)
[9] Comisión Asesora de Reforma Tributaria (2015)
[10] Ibidem
[11] (Ocampo, 2014)
[12] (Ramírez, Delgado, Cavalli, & Perfetti, 2016)
