Este lunes, 30 de enero de 2017, comenzó a ser implementado en Colombia el nuevo Código de Policía. Nadie en nuestro país cuestiona la necesidad de reformar un Código que regía esta institución desde hace más de 40 años. Se requería por supuesto incorporar los inmensos cambios que ha tenido la sociedad colombiana en estas cuatro décadas. De manera importante, debían ser incorporados también herramientas que permitieran alcanzar el objetivo de incrementar la seguridad ciudadana en un marco en donde, después de la firma del acuerdo con las FARC, el proceso de implementación y la construcción de un país en paz será fundamental. Por supuesto, como toda reforma, existen criticas importantes a algunos de sus artículos en especial a aquellos relacionados por ejemplo con la protesta ciudadana, los vendedores informales, o la capacidad de entrar a un hogar sin una orden judicial. Sin embargo, muchos en Colombia esperamos que, con este nuevo Código, los impactos sean positivos.
Es difícil, sin embargo, prever el impacto que esta reforma traerá en el comportamiento de los policías, de la sociedad civil, del crimen o la seguridad ciudadana en nuestro país. De hecho, es incluso difícil predecir cuál será la dirección de los posibles impactos que el nuevo Código traerá ahora que está comenzando a ser implementado. Sin embargo, evidencia rigurosa de investigaciones desde la economía sugiere que el impacto podría ser más grande de lo que muchos a priori imaginamos. En este blog me concentraré en resumir parte de la evidencia relacionada con el impacto que distintas reformas judiciales o de códigos policiales pueden traer en los incentivos de los miembros de esta institución y a través de esto en sus actuaciones directas medidas entre otras cosas por las tasas de arrestos.
La literatura sobre lo que determina el comportamiento de la policía y su impacto final en los niveles de delincuencia es escasa. En economía, la mayoría de los estudios se centran en cómo el número de policías en la calle reduce los niveles de delincuencia (Di Tella y Schargrodsky (2004), Klick y Tabarrok (2005), y Draca et al. (2011). Sin embargo, recientemente se han venido estudiando cómo reaccionan los policías ante ciertos cambios en su ámbito de trabajo. Por ejemplo, Shi (2009) y Prendergast (2001) proporcionan evidencia causal que un aumento exógeno en los niveles de supervisión y castigo a los que los agentes policiales se enfrentan, genera una reducción significativa de las tasas de arresto con implicaciones directas en los niveles de crimen posteriores. En otro estudio, Mas (2006) identifica que los agentes de policía también responden a los incentivos monetarios. Utilizando información sobre casos de arbitraje de oferta final salarial, el autor encuentra que el desempeño policial, medido a través de las tasas de detención, disminuye cuando los oficiales no obtienen el salario esperado. Finalmente, Heaton (2010) analiza el impacto que la introducción de programas especiales anti-perfil en Nueva Jersey tiene en el comportamiento de los oficiales de policía. Él encuentra que después del programa, se dio una disminución significativa en la tasa de arresto por robo de vehículos de afroamericanos en relación con los estadounidenses blancos.
En una investigación que está en curso, junto con Ana María Ibáñez y Amy Ritterbusch, encontramos evidencia contundente acerca de los impactos que reformas al sistema judicial tienen sobre los incentivos y la actuación de la policía en Colombia. Específicamente, analizamos el impacto que tuvo la implementación gradual del Sistema de Responsabilidad Criminal de Adolescentes (SRPA) en la tasa de arrestos de jóvenes por parte de la policía en el país.
Como en la mayoría de países, Colombia cuenta con sistemas de justicia separados para procesar por un lado los crímenes cometidos por adultos y por otro aquellos cometidos por niños y adolescentes menores de 18 años de edad. El sistema de justicia de menores, integrado por una fuerza policial, jueces, fiscales y centros penitenciarios especiales, se reformó de manera radical en el 2006 donde pasó de ser un sistema punitivo a uno reparativo. Entre los muchos cambios introducidos, el SRPA modificó la edad y las condiciones de encarcelamiento, las sanciones, así como la aprehensión y los procedimientos legales necesarios cuando un adolescente era un sospechoso criminal. Por ejemplo, en lugar de enviar a los delincuentes juveniles a los establecimientos penitenciarios, el sistema pretende utilizar otras estrategias, como el cumplimiento de las normas de conducta, la prestación de servicios comunitarios y la limitación parcial. Además, el nuevo código eleva la edad en que los jóvenes entran en el sistema de justicia juvenil de 12 a 14 años. El sistema también modificó los procedimientos de cómo los niños y adolescentes deben ser aprehendidos, procesados y criminalizados en caso de que sean declarados culpables incluso si son capturados en flagrancia.
Esta reforma, tuvo la particularidad de haber sido implementada en distintas etapas a través del tiempo y del espacio en el país, lo que nos permite medir los impactos causales que tuvo en las tasas de arresto.[1] Las dos figuras inferiores resumen nuestros principales hallazgos. En estas se detallan las tasas de arresto por robo y por porte de drogas para individuos entre los 10 y los 25 años de edad un año antes (barras rojas) y un año después (barra azul) de la implementación del nuevo sistema de responsabilidad penal. Lo primero que se debe resaltar es que, como es posible observar, las tasas de arresto para el país siguen lo encontrado por investigadores de ciencia criminal en el mundo. Las tasas para ambos tipos de crímenes aumentan progresivamente llegando a su máximo cuando los individuos cumplen la mayoría de edad -siendo por tanto juzgados bajo la ley penal de adultos en caso de ser capturados – y luego decrecen con la edad (Levitt, 2001). Segundo, las gráficas evidencian la impresionante caída que se dio en la tasa de capturas de jóvenes menores de 18 años una vez se comenzó a implementar el SRPA en Colombia.
De acuerdo a nuestras estimaciones, después de la implementación del SRPA, las tasas de arresto de distintos tipos de crímenes para menores de 18 años cayeron entre 0.08 y 0.321 desviaciones estándar dependiendo del tipo de crimen y cohorte de edad analizada. En la investigación presentamos evidencia a favor de la hipótesis que esta disminución no se debió a un aumento en la ineficacia policial, sino que se dio como resultado del cambio en incentivos generado por la implementación del nuevo sistema. Primero, las tasas de arresto para otras cohortes (individuos entre 18 y 24 años de edad o mayores de 25 años) no cambiaron e incluso aumentaron levemente después de iniciado el nuevo sistema, tal como se observa en las mismas figuras de arriba. Segundo, las tasas de arresto de menores de edad para homicidios no se vieron afectadas. Esto era de esperar dado que, junto con los secuestros y la extorsión, este fue el único crimen donde el nuevo SRPA no disminuyó de manera sustancial las penas. Tercero, diferentes ejercicios de placebo sugieren que efectivamente hubo un efecto importante de los cambios en el sistema judicial en el comportamiento policial justo en el momento en que este comenzó a ser implementado. Cuarto, mostramos evidencia que la Policía es una institución que aprende. Después de la implementación del SRPA en las primeras fases y la evidencia de las dificultades enfrentadas, se inició dentro de la institución un proceso intensivo de entrenamiento policial que permitió que cuando en otras regiones el nuevo reglamento comenzó a funcionar las tasas de capturas de menores no decrecieran como sucedió en las primeras fases.
Con el fin de comprender cuáles pueden haber sido los canales y las motivaciones de los cambios observados, la evidencia empírica se complementa con evidencia cualitativa detallada obtenida de tres grupos focales con policías para esta investigación. Los resultados sugieren que los oficiales de policía efectivamente percibieron una dificultad al inicio del proceso de implementación del nuevo sistema que podría en parte explicar la caída en las capturas encontradas.
“…Al principio cuando se estaba comenzando con esta ley 1098, se presentaban muchísimas falencias, los compañeros no se encontraban capacitados para ello, los compañeros de vigilancia, por esa razón, los, los compañeros de la especialidad de infancia y adolescencia tuvieron que hacer capacitaciones. Por procedimiento los cuales estaban cayendo los casos. Uno de los problemas que se estaba presentando era la implementación de las esposas, la ley 1098 dice que no se debe esposar el menor siempre y cuando, siempre y cuando no esté atentando contra su integridad física o la de él mismo. Entonces los compañeros lo hacían y por esa razón, muchas veces el defensor de familia hacía que los casos se cayeran…” (Grupo focal, Patrulleros Bogotá, 20 de febrero de 2014).
“… El miedo, el miedo de los fiscales era eso, que era la primera vez que aparecía una Fiscalía para menores. Y ellos basados en una ley, que teníamos la ley 1098, pero no nos daba procedimiento. Entonces ahí venía la duda del sistema, ¿cómo era el proceder? Entonces la ley solamente se refirió, y se refiere a que siga el procedimiento de la ley 906 que es nuestro código de procedimiento penal en Colombia. Hágase unas variantes pero nunca nos aclaró las variantes…..”
Los resultados cuantitativos y cualitativos sugieren las importantes consecuencias que reformas judiciales pueden traer a los incentivos policiales, a su comportamiento y, a través de esto, a los niveles de crimen en un país. Es de esperar por tanto que, la implementación del nuevo Código de Policía en Colombia, también tenga impactos importantes en la Institución que serán necesarios de entender y cuantificar en investigaciones futuras.
[1] En un trabajo muy relacionado, junto con Ana María Ibáñez y David Zarruk (2015), analizamos por ejemplo el impacto que tuvo en crimen juvenil y deserción escolar.
