Por Carlos E. Paredes[1]
Introducción (o de cómo somos una potencia pesquera a pesar de nosotros mismos)
El Perú es considerado como una gran potencia pesquera a nivel mundial. En efecto, durante muchos años el volumen de desembarques de la flota peruana fue el segundo a nivel mundial[2]. Y ocupamos este lugar a pesar de que más del 99% de las capturas de nuestra flota se realiza dentro del mar peruano (zona económica exclusiva de 200 millas), mientras que las capturas de otras grandes flotas (las asiáticas y las europeas) se efectúan principalmente en aguas internacionales. Es más, el Perú es una potencia pesquera a pesar de las características de su flota. Mientras que otros países pescan eficientemente debido a la gran escala y tecnología moderna de sus flotas, gran parte de nuestra flota es artesanal, de menor escala o industrial de madera, con equipos y tecnologías poco sofisticados. Sin duda, el Perú es una potencia pesquera principalmente debido a la enorme riqueza de su mar, el cual alberga más de 2,000 especies marinas.
La pesquería de anchoveta posicionó al Perú como una potencia pesquera mundial desde hace más de 50 años. La industria peruana de harina y aceite de pescado, desarrollada a partir de la anchoveta, es líder a nivel mundial y es una de las pocas actividades en que nuestra participación de mercado lleva a que las variaciones en nuestra producción se vean inmediatamente reflejadas en los precios internacionales de estos productos. A pesar de que durante las primeras décadas del desarrollo de esta pesquería enfrentamos una serie de problemas, incluyendo el colapso del recurso a comienzos de la década de los setenta por los efectos de la sobrepesca y el cambio en las condiciones marinas, el manejo de esta pesquería ha sido bastante razonable durante el último cuarto de siglo.
La introducción de las cuotas individuales de pesca (Dec. Leg. No. 1084) en el año 2008 promovió una mayor eficiencia y llevó a mayores utilidades en el sector. Asimismo, la mejora progresiva en la supervisión y el control desde entonces, así como el manejo precautorio de la cuota total de pesca contribuyeron a un manejo sostenible de la anchoveta. Pero todavía hay bastante espacio para mejorar. En particular, la coexistencia de dos regímenes de pesca de anchoveta (uno para la flota industrial y otro para la artesanal) carece de racionalidad y ha generado graves distorsiones que debilitan la débil institucionalidad del sector y destruye valor. En efecto, el gestionar la pesca en función a qué se hace con el recurso una vez desembarcado en tierra (si se destina al consumo humano directo o la producción de harina y aceite) no tiene sentido y es contraproducente. En la práctica, malgastamos recursos públicos en supervisar que los privados efectivamente cumplan con una normativa que los hace destruir valor (p.e., forzándolos a que hagan productos enlatados en vez de producir harina y aceite de pescado).
A pesar de los problemas que subsisten en la principal pesquería del Perú, es importante enfatizar que el balance es muy positivo. La anchoveta se trata de un recurso plenamente explotado y su sostenibilidad pareciera estar asegurada ya que la gestión de la pesquería se basa en las recomendaciones de la autoridad científica (el IMARPE). En contraposición a esta realidad , se encuentra la pesca para consumo humano que realiza la flota artesanal. Aquí la intervención del IMARPE, con investigación y monitoreo oportuno es muy limitada, y la presencia de la autoridad para supervisar y fomentar el cumplimiento de la normativa pesquera es también muy reducida. En la práctica, estas pesquerías son de acceso abierto y la vulneración de normativas sobre tallas mínimas, aparejos y zonas de pesca es una constante antes que una excepción. En este contexto, es probable que muchas especies estén siendo sobre pescadas y depredadas, pero no tenemos información confiable que permita aseverar esto con un alto grado de certeza. De hecho, la falta de información es uno de los grandes problemas que se tiene (la estadística de desembarques de estas especies reportada por el Produce es poco precisa) y refleja la ausencia de Estado en este sector.
Una pesquería muy importante donde se verifican algunos de estos problemas es la de la pota o calamar gigante (Dosidicus gigas). Sin embargo, en este caso el resultado no ha sido el pronosticado por Hardin en su famosa “Tragedia de los Comunes”. Lejos de sobre pescar y depredar el recurso, hemos alcanzado un equilibrio sub óptimo caracterizado porque pescamos menos de la mitad de lo que podríamos pescar de manera sostenible.
La pesquería de pota en el Perú: una tragedia poco común
La pesquería de pota o calamar gigante constituye la segunda pesquería del Perú, tanto en volumen de captura (481,000 TM en el 2015) como en términos de valor exportado (US$ 333 millones en el mismo año), y la primera en materia de generación de empleo. Esta pesquería es muy grande; tal vez los peruanos no somos conscientes de su magnitud porque los desembarques de pota representan apenas el 12% de los desembarques de anchoveta y sobre todo porque no estamos acostumbrados a comerla, a pesar de sus bondades nutricionales y su relativo bajo costo. Pero las percepciones pueden ser engañosas: nuestro volumen desembarcado constituye más del 50% de las capturas mundiales de esta especie y es mayor que el total de los desembarques de Holanda o de Francia (de todas sus pesquerías), y casi al doble del de los italianos, portugueses o alemanes. Se trata, pues, de una pesquería muy grande, que podría y debería generar mucha riqueza.
A pesar de su gran tamaño relativo, esta pesquería es una en que el recurso se encuentra “sub explotado”. En efecto, la captura anual de pota se sitúa entre el 50% y 60% de lo que IMARPE estima es la captura máxima sostenible[3]. ¿Cómo así? ¿Si esta pesquería es de acceso abierto para los pescadores artesanales y el recurso es abundante y valorado en el mercado? La respuesta se encuentra en la normativa pesquera vigente, específicamente en el Reglamento de Ordenamiento Pesquero (ROP) de la Pota (D.S. No. 014-2011-PRODUCE). Esta norma cerró el acceso a la pesquería de la pota a las embarcaciones industriales, tanto de bandera extranjera como nacionales, y la convirtió en una de acceso exclusivo para los artesanales[4].
Así, el ROP de la Pota limitó el acceso a embarcaciones pesqueras con una escala muy reducida (con una capacidad de bodega menor a los 32.6 m3) y una tecnología muchas veces obsoleta, que llevan a disipar la renta del recurso. En efecto, la limitada escala de estas embarcaciones muchas veces las convierte en no rentables debido al costo del combustible, la distancia de la zona de pesca y el precio de la pota. Por otro lado, muchas de estas embarcaciones no cuentan con equipos electrónicos de detección (sonares, mapas de calor, etc.) que les permitan optimizar las faenas de pesca; no utilizan métodos mecanizados de captura, basándose en métodos manuales; no cuentan con sistemas de insulación o refrigeración que aseguren la calidad del recurso capturado; ni, menos aún, cuentan con el espacio ni la capacidad abordo para darle un procesamiento primario estandarizado y congelar las capturas.
Debido a su escala y tecnología ineficiente, esta flota no puede explotar todo el recurso disponible de manera rentable. El estado de situación de la pesquería de la pota en el Perú se ilustra en el siguiente gráfico tomado del modelo bioeconómico de Gordon-Schaefer[5] para una pesquería de acceso libre. En este modelo se supone que el recurso crece de manera logística (lo cual es consistente con una capacidad de carga finita del océano); el Ingreso Total (IT) es una función del rendimiento, que a su vez depende del esfuerzo pesquero, y del precio del recurso. El supuesto de crecimiento logístico implica que el rendimiento inicialmente crece con el esfuerzo, pero tras cierto nivel de extracción empieza a disminuir. En efecto, dado que mayor esfuerzo implica más mortalidad del recurso, hay un nivel de esfuerzo por encima del cual el recurso se depreda (mortalidad > reproducción), este nivel corresponde al Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) del recurso. Por su parte, el Costo Total (CT) es una función lineal del esfuerzo: el costo unitario, que se supone constante, multiplicado por el esfuerzo (E).
En el siguiente gráfico se presentan dos equilibrios extremos. El primero es E1, donde CT1 es igual a IT. Este corresponde a la “Tragedia de los Comunes”, donde el afán de lucro individual termina depredando el recurso común (notar que E1 > RMS). El segundo equilibrio es uno donde el elevado costo unitario, reflejado en la recta CT2, –en nuestro caso causado por las restricciones a la escala y tecnología de la flota pesquera– lleva a que el nivel de esfuerzo (E2) sea menor al RMS, asegurando la sostenibilidad del recurso, pero incurriendo en un fuerte costo de oportunidad: la pota se encuentra sub explotada. Se trata de una “Tragedia Poco Común”, donde el producto pesquero, el empleo, las exportaciones y los impuestos son menores a los que se tendrían en una situación en que la normativa pesquera no sea perversa, en que la pendiente de la recta CT sería menor (reflejando menores costos). Debe ser evidente que en este escenario, la renta del recurso (la diferencia entre IT y CT) se disipa con respecto a un escenario en que la recta CT tuviese menor pendiente (p.e. recta de CT punteada, CT3).
A fin de mostrar la relevancia práctica de esta aseveración, en el cuadro de abajo se compara el costo por tonelada de extracción de pota, así como el valor agregado por tonelada, que fuera recientemente calculado por Garrido & Armas (2016)[6]. Como se puede apreciar, los costos unitarios de la flota artesanal son significativamente mayores que los de la flota moderna y, de manera simétrica, el valor agregado de la pesca con una embarcación moderna es mayor que aquél generado por la flota artesanal. Es importante señalar que estos costos fueron estimados considerando el costo del capital para todas las embarcaciones, lo cual elimina los sesgos usuales de estimados basados en costos contables. De hecho, en el escenario de escasez (cuando el recurso está alejado de la costa) las embarcaciones más pequeñas no son económicamente rentables (y si operan es porque se están “comiendo” el capital).
Finalmente, es interesante notar que todas las embarcaciones consideradas en el cuadro anterior no procesan o congelan abordo, debido a su limitada escala. En base a la información de las naves japonesas que operaban en el Perú hasta antes de la dación del D.S. No. 014-2011-PRODUCE y utilizando costos y precios actualizados al 2015, se ha estimado que el valor agregado de pota pescado y procesado en una de estas embarcaciones sería de US$ 1,650/tn. (S/ 5,115). Aunque este número no es directamente comparable con los del cuadro anterior, pues incluye el procesamiento y congelado, da una idea de cuánto riqueza se está dejando de producir.
En efecto, si en la actualidad estamos dejando de pescar cerca de 500,000 tn al año; esto equivale a perder un valor agregado que podría superar los 500 millones de dólares una vez que se toma en cuenta el procesamiento del recurso. Para un país donde la pobreza no es un tema resuelto y la desnutrición crónica sigue siendo un problema social importante, la opción de continuar con el status quo es sin duda una tragedia poco común.
¿Una tragedia poco común?
Al leer nuevamente esta nota –que recoge algunas ideas sobre las que vengo trabajando hace ya algún tiempo– me veo obligado a expresar mis dudas sobre la afirmación de que la tragedia que se vive en la pesquería de pota peruana (caracterizada por una enorme informalidad, baja productividad, pescadores artesanales con ingresos muy bajos y un equilibrio sub óptimo en el que el recurso se sub explota) es de verdad poco común. Este resultado tal vez es más usual de lo que hubiera inicialmente pensado.
Como se indicó en la primera parte de este artículo, en la pesquería de anchoveta la segmentación entre pesca para consumo humano directo (CHD) y consumo humano indirecto (CHI o harina y aceite de pescado) lleva a la destrucción de valor. Al restringir el destino de las capturas de la flota artesanal al CHD y siendo esta pesca mucho menos valiosa que la destinada al CHI, la flota artesanal no tiene los incentivos para pescar más allá del límite impuesto por la baja rentabilidad de esta actividad. Sin embargo, siendo esta una segmentación artificial y sinsentido se generan grandes incentivos para evadir la regulación y “desviar” la pesca de CHD a CHI; incluso, no es inusual ver a los pescadores artesanales llevar su pesca a secarse en el desierto y luego moler su “sun-dried anchovy” para hacer harina artesanal de pescado. ¿Tragicómico no?
Pero la supuesta tragedia poco común no se limita a los recursos renovables. En el caso de los recursos mineros se tiene a la minería informal que usualmente florece en un contexto de ausencia de Estado. En muchos lugares del país, por una serie de motivos que escapan al presente análisis, las comunidades aledañas se han opuesto al desarrollo de grandes proyectos mineros; sin embargo, han dejado que los mineros informales exploten algunos de estos recursos, a pesar que la generación de valor es mucho menor y el daño ambiental mucho mayor. ¿Por qué?
La respuesta –aplicable a los tres ejemplos analizados: pota, segmentación de la pesquería de anchoveta y minería informal en vez de formal– tiene un carácter más de economía política que de política económica. Pequeños grupos de interés, muy bien organizados, con mucho que perder si se rompe con el status quo, conviven con un Estado muchas veces ausente, con una burocracia poco calificada que no representa adecuadamente a una población que tampoco percibe que tiene mucho que ganar al cambiar el estado actual de las cosas. Si a esto se le suma una buena dosis de corrupción, entonces es fácil entender el porqué los equilibrios sub óptimos tienden a perennizarse y por qué estos fenómenos no son tan poco comunes después de todo.
[1] Profesor de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico. El autor agradece la colaboración de Carlos Darwin Garrido y Alejandro Armas, estudiantes de Economía de la Universidad del Pacífico.
[2] En el periodo 2008-2012, las capturas peruanas representaron más del 8% de las capturas mundiales, lo que se implica un peso relativo 25 veces mayor que el peso de nuestro PBI en la economía mundial. Sin embargo, en los últimos tres años, bajamos de posición debido a condiciones adversas –probablemtente temporales– del mar peruano.
[3] En el estudio “Crucero de investigación del calamar gigante” hecho en enero y febrero del 2015 se estimó un Rendimiento máximo sostenible de 1,05 millones de toneladas, cuando en los últimos cinco años se capturó en promedio 470 miles de toneladas.
[4] Ver Paredes, C. & S. De la Puente (2014). “Situación actual de la pesquería de la pota (Dosidicus gigas) en el Perú y recomendaciones para su mejora”. CIES.
[5] Para una exposición de este modelo y su aplicación al caso peruano, ver: Galarza, E. y N. Collado (2013): “Los derechos de pesca: el caso de la pesquería de anchoveta peruana”. Apuntes. Vol. XL, N° 73.
[6] Ver Carlos Darwin Garrido & Alejandro Armas (2016) “La pesquería de pota en el Perú: ¿Qué barreras impiden el desarrollo de una flota moderna?”. Mimeo. Universidad del Pacífico.
