La importancia del conocimiento en el diseño de las políticas públicas: Una experiencia personal

Hace un par de semanas participé de un seminario en América Central organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el objetivo de pensar el futuro de los programas de transferencias de ingresos condicionados (CCT, conditional cash transfers). Estos programas han sido el instrumento principal de asistencia a las familias pobres, no solo en América Latina, sino también en otras regiones del mundo.

Los CCTs se basan en tres aspectos que, si bien no cubren en su totalidad los requerimientos para el desarrollo humano integral, resultan ser centrales: la adecuada nutrición, la posibilidad de prevenir las enfermedades evitables y la mortalidad prematura, y el acceso a la educación. Importa destacar la necesidad de un enfoque integral; esto es de sentido común y está validado por amplia evidencia cuantitativa. Un niño malnutrido crece con desventaja desde un comienzo cualquiera sea la calidad de la oferta educativa a la que tenga acceso en el futuro. Una familia que no cubre su canasta básica de subsistencia estará probablemente dispuesta a sacrificar la educación de sus hijos ante la urgencia de atender sus necesidades inmediatas. Solamente a través de una acción que contemple el conjunto de los problemas que enfrenta una familia pobre se podría aliviar la situación actual y coadyuvar a que sus niños tengan la oportunidad de valerse por sí mismos en el futuro.

La evaluación rigurosa del programa mexicano pionero, Progresa, que contó con destacados profesores de las mejores universidades de Estados Unidos, contribuyó a la adopción de los CCTs en muchos otros países.

Luces

En la conferencia todas las presentaciones sobre lo que sabemos de los CCTs fueron excelentes. Los expositores mostraron claramente la riqueza del conocimiento acumulado en esta área, donde la comunidad académica, los organismos internacionales -especialmente el BID- y los hacedores de política llevan ya 20 años pensando, evaluando y repensando el diseño de estos programas.

Los CCTs han tenido éxito en incrementar la asistencia a la escuela, mejorar la salud de los niños, mejorar los ingresos de las familias más pobres, reduciendo la pobreza y mejorando la distribución del ingreso en la región. Sin embargo, han tenido un éxito mucho menor en mantener a los adolescentes en la escuela y en estimular el proceso de acumulación de conocimiento académico.

Tomemos el problema de la baja asistencia escolar de los jóvenes. Prospera –el actual nombre del programa Progresa– intenta buscar posibles soluciones a este problema. Una hipótesis que evalúan los hacederos de política mexicanos es la siguiente: quizás esto se deba a que los jóvenes no reciben directamente las transferencias (las madres son quienes las reciben). Una posibilidad entonces sería darles estas transferencias directamente a los jóvenes a partir de los 16 años. Esto, a priori, tiene beneficios potenciales pero también potenciales costos. Antes de llevar a cabo una reforma como ésta, el gobierno mexicano desea tener certeza sobre los beneficios netos de la misma. Para ello, llevará a cabo un piloto que le permitirá evaluar esta reforma en forma científica y así contar con la evidencia necesaria para tomar una decisión informada. Esta evaluación ha sido pensada largamente y es asistida por funcionarios e investigadores del BID, que a su vez se apoyan en un equipo de académicos de las Universidades de Stanford y Maryland -entre los que me encuentro.

Volviendo a la conferencia organizada por el BID, lo que más me impresionó no fueron las ponencias, dado que conozco muy bien la literatura del tema, sino la participación de los funcionarios de varios países de LAC que dirigen los CCTs en sus países, su deseo de mejorar los programas que implementan y su compromiso a evaluar sus intervenciones para tomar decisiones informadas. En la cena tuve oportunidad de conversar con ellos y comprobar esto. Realmente, sentí que estaba presenciando una historia exitosa de integración entre conocimiento y policy making.

Como sabemos, la principal fuente de información acerca de la efectividad de las políticas y programas públicos –insumo indispensable aunque no suficiente en la toma de decisiones– es la evaluación de los mismos (ver esta entrada previa). Debido a ello, la evaluación de los programas públicos debería ser una preocupación constante de un gobierno interesado en lograr la mejor política posible. Creo que, en el área de los CCTs, como en otras áreas de protección social, esta lección ha sido asimilada en la región.

A mí me tocó hablar en el panel de cierre de la conferencia cuyo título era “Más allá de los CCTs”. Hablé, entre otras cosas, de la importancia de resolver el problema de la dualidad en el mercado laboral, donde los altos niveles de informalidad impiden que muchísimos trabajadores accedan a un seguro de salud y una pensión en su vejez (volveré sobre este tema en otra entrada); de la necesidad de poner en la frontera de la investigación en LAC soluciones a los problemas de las enfermedades no comunicativas (ver aquí); y de la importancia de estimular la acumulación de capital humano desde la primera infancia. Sobre estos temas, pude basar mi exposición en el conocimiento acumulado en la región.

Y Sombras

Finalmente, hablé de dos problemas que afectan severamente a las familias pobres en LAC: la inseguridad y deficiencias de la red de Transporte. Como ya venimos escribiendo en este foro, la inseguridad en la región es la preocupación central en muchas ciudades, sin embargo,  su estudio riguroso ha recibido poca atención en la región (ver aquí sobre la insuficiente producción académica). LAC es una anomalía en términos de seguridad: sus países son mucho más inseguros que  el resto del mundo dados sus niveles de producto, desigualdad y pobreza (ver este post previo). El crimen afecta principalmente a los pobres, quienes no tienen los medios para protegerse y son más susceptibles a ser no solo víctimas sino también victimarios. Además el crimen es costoso, como mínimo absorbe un 3% del producto regional, lo que equivale a casi como todo el ingreso del 20% más pobre de la región (ver Jaitman, 2015). Algunos países están llevando a cabo reformas que valen la pena estudiar para generar el cuerpo de conocimiento que ayude a la región a orientar las políticas de seguridad rigurosamente. Ante la gravedad de la situación cada vez más gobiernos manifiestan la voluntad de evaluar y aprender de sus políticas para poder ajustarlas o escalarlas en el futuro (un ejemplo es Uruguay en donde, a pedido del gobierno, estamos evaluando estrategias de patrullaje y analizando su reforma, ver este post anterior).

En cuanto a la red de transporte, los problemas afectan más a los pobres que no tienen otras alternativas que el transporte público o la red de transporte informal que además de ilegal es muy costosa. Además, como vimos en este post, las redes de transporte público deficientes afectan la igualdad de género. Los problemas de transporte están ligados a los de infraestructura ya que juntos condicionan la geografía de las ciudades, tanto en dónde como en qué condiciones van a vivir las familias pobres (ver aquí algunos desafíos del espacio urbano para las familias de menos recursos). Lamentablemente, en esta área, la evidencia también es muy escasa.

Espero que los gobiernos, pero principalmente los organismos multilaterales, tomen la producción de conocimiento en estos tópicos seriamente y los prioricen en los próximos 10 años. Ojalá, en el año 2025 pueda asistir a una conferencia sobre estos temas donde tengamos evidencia equivalente a la que hoy poseemos sobre los CCTs. Esto requerirá mucho más que recursos económicos. Dada mi experiencia en estos sectores, se requieren cambios importantes en la cultura y en los incentivos prevalentes que permitan atraer el capital humando necesario para llevar a cabo este proceso que tanto necesita LAC (volveré sobre este tema en entradas futuras).