La Gran Recesión y la Crisis de la Deuda Europea han generado una plétora de escritos sobre política fiscal, tanto académicos como de organismos internacionales y editoriales de los medios financieros. En varios de estos trabajos se presentan tres argumentos a favor de una política fiscal expansiva: Uno, que el multiplicador fiscal es positivo y significativo, y por ende se debe aplicar la receta Keynesiana de aumentar el gasto público para remediar las recesiones. Dos, que muchos países, particularmente los industrializados, tienen mucho “espacio fiscal” para acomodar expansiones fiscales financiadas con deuda sin afectar la solvencia fiscal. Tres, que usar este espacio fiscal y aumentar la deuda aun en magnitudes grandes no tiene implicaciones macroeconómicas adversas, y de hecho bajar la deuda en los países con espacio fiscal reduce el bienestar. En mi opinión, estos argumentos son caprichos que reflejan más bien antojos ideológicos que evidencia científica. En las líneas que siguen explico por qué, disputando cada argumento individualmente.
El multiplicador fiscal: El punto de que pueda existir un multiplicador fiscal positivo es obviamente válido en teoría. Por ejemplo, en el caso canónico del modelo Keynesiano de economía abierta representado en el esquema de Mundell-Fleming, se obtiene que con tipo de cambio fijo y movilidad perfecta de flujos de capital, el gasto público tiene un efecto multiplicador sobre el ingreso igual a 1. La columna editorial de Krugman de Nov. 18 del 2013 da otro ejemplo en el “zero lower bound,” donde un modelo Keynesiano de nuevo resulta en un multiplicador igual a 1, y una versión más general de este argumento se encuentra en el Brookings Paper del 2012 de DeLong y Summers. En general, en modelos con rigideces nominales el multiplicador fiscal es positivo, e incluso podría ser infinito, como lo muestran Christiano, Eichenbaum y Rebelo (JPE, 2011).
El problema es que en la evaluación de política económica, teoría sin evidencia se reduce a calistenia cerebral. En el caso del multiplicador fiscal, hay evidencia que contradice la hipótesis de que el multiplicador es positivo. Los resultados del trabajo que escribimos conjuntamente Ethan Ilzetzki, Carlos Vegh y yo (JME, 2013) muestran que el multiplicador fiscal, particularmente el del gasto corriente, no se puede distinguir de cero para economías abiertas y con tipos de cambio flexibles (es decir, para muchos de los países en consideración). Por cierto, esto también puede ser consistente con modelos Keynesianos, para que no se diga que esta nota tiene un sesgo “Neoliberal,” pues en el mismo marco de Mundell-Fleming el multiplicador es exactamente cero con tipo de cambio flexible. Para empeorar las cosas, en países con deuda alta (arriba del 60% del PIB), como es el caso de la mayoría de los países desarrollados, Ethan, Carlos y yo presentamos evidencia de que el multiplicador no solo es cero en el impacto inicial de un aumento al gasto público, sino que es negativo en el largo plazo (-3 de hecho!).
Es cierto que hay un número creciente de estudios empíricos sobre este tema, unos mostrando que no hay multiplicador fiscal positivo y otros que lo hay (véanse los resúmenes de la literatura de Ramey (JEL, 2011) y Romer (Hamilton College Speech, 2011)), pero en todo caso esto sería cuando mucho razón para concluir que la evidencia es ambigua, y no para recomendar acciones grandiosas de política fiscal asumiendo un multiplicador grande y positivo. Lamentablemente en los Estados Unidos la administración del presidente Obama se bebió este kool-aid, y seis años después del paquete de estímulo del 2009, con sus $830 mil millones de dólares, seguimos esperando a que el multiplicador multiplique! Si es 1.5, el valor al que segun DeLong y Summers la literatura “appears to be coalescing,” la hadita Keynesiana nos falló por hasta $1,245 mil millones de dólares, o el equivalente a cerca de 7.5% del producto Americano del 2013! Pero este no es el peor de los casos. Usando el multiplicador de largo plazo de -3 para países con deuda alta de Ilzetzki, Mendoza y Vegh, el kool-aid se vuelve vinagre y el paquete de disque estímulo a la postre va a restarle 15% al producto.
El espacio fiscal: En uno de varias medias vueltas que se ha dado el “Washington Consensus” desde el 2008 (libre movilidad de capital, austeridad fiscal, baja inflación, etc.), ahora resulta que la austeridad fiscal es el villano de la película, y los héroes son la deuda pública y el gasto. El FMI (SDN/15/10, Junio 2015) argumenta que, usando métodos basados en la estimación de reglas de reacción fiscal explorados ahí desde el 2010, y por parte de los cuales asumo la mea culpa (Mendoza y Ostry (JME 2008), Gosh et al. (EJ 2013)), se puede corroborar que varios países tienen “espacio fiscal” para acomodar grandes aumentos de deuda sin arriesgar la solvencia fiscal. Es decir, satisfaciendo la restricción intertemporal del gobierno. Aquí otra vez es crítico que la teoría y la evidencia se complementen. La teoría demuestra que evaluar empíricamente si la deuda es sostenible es un ejercicio fútil. En particular, Bohn (JME 2007) demostró que para que esto se cumpla basta con que ya sea la deuda o el ingreso y los gastos fiscales (incluidos intereses) tengan un grado finito de integración, no importa que tan alto, solo que sea finito. ¿Existen series de tiempo macroeconómicas, incluyendo desde luego estas, que no sean estacionarias después de la primera o segunda diferencia? Es decir, lo que Bohn demostró es que usar pruebas empíricas, como las reglas de reacción fiscal estimadas en los trabajos del FMI, con el fin solamente de evaluar sostenibilidad de deuda o espacio fiscal no ayuda mucho, pues es prácticamente imposible rechazar la hipótesis de que la restricción intertemporal del gobierno se cumple. De hecho Bohn también mostró que incluso se puede cumplir si la deuda crece infinitamente grande (es decir, con espacio fiscal infinito), con tal de que no lo haga “demasiado rápido.” Cierto que la metodología del FMI evita situaciones como esta imponiendo restricciones adicionales como un máximo superávit primario y/o un nivel máximo de deuda debido al riesgo de default, pero el punto es que el concepto de espacio fiscal por si solo no es muy útil.
Las reglas de reacción fiscal son útiles más bien para analizar la dinámica de ajuste fiscal. Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, Mendoza (CESifo Forum, 2013) muestra que la regla de reacción fiscal tiene un quiebre estructural grande en el 2008-2009, porque los déficits primarios observados desde entonces han sido mucho más grandes que los que la regla hubiera permitido, aun tomando en cuenta que la regla misma permite aumentos en los déficits en respuesta a un “output gap” negativo y a la expansión temporal del gasto público. Además, comparando con todas las crisis anteriores de deuda de los EEUU (las de las dos guerras mundiales, la guerra civil y la Gran Depresión), la asociada con la Gran Recesión es la única en la que no se ha llegado a tener un superávit primario seis años mas tarde, y de acuerdo a los últimos pronósticos de la Congressional Budget Office no los habrá aun en los próximos 10 años. En suma, no debería preocuparnos el determinar si la deuda es tal que la restricción presupuestal del gobierno se cumple, lo que debe preocuparnos son las consecuencias macroeconómicas de solventar deudas que convergan a promedios marcadamente más altos que los anteriores.
Efectos nocivos del aumento de la deuda pública: El mismo documento del FMI citado arriba concluye que, al respecto de los países con amplio espacio fiscal: “Reducing debt in such cases is likely to be normatively undesirable as the costs involved will be larger than the resulting benefits.” Para justificar este argumento, el documento hace un análisis teórico y cuantitativo de política tributaria óptima, usando un modelo neoclásico de una economía cerrada donde el gasto del gobierno entra en las funciones de utilidad y de producción, y los impuestos distorsionan la oferta de trabajo. Desafortunadamente este estudio ignora casi totalmente los impuestos al capital, que son los que causan las ineficiencias más grandes y costosas, y cuando los llega a discutir comete un error común en la literatura de política tributaria óptima, y que una vez más enfatiza la necesidad de disciplinar la teoría con la evidencia empírica antes de dar opiniones de política económica: Las elasticidades de los ingresos tributarios en el modelo simulado no son consistentes con la evidencia empírica. En particular, con relación al impuesto al capital, el FMI asume el tratamiento habitual, que es considerar que el capital está pre-determinado al principio de cada periodo, lo que le da al gobierno una base tributaria en el impuesto sobre ingresos del capital que es totalmente inelástica en el periodo inicial en que se aumenta el impuesto, y relativamente inelástica en el resto de los primeros periodos. Estas elasticidades están muy por debajo de las observadas, lo que lleva al modelo a sobrestimar por un margen grande la capacidad del gobierno de generar ingresos gravando al capital.
En dos trabajos recientes (Mendoza, Tesar and Zhang (2015), D’Erasmo, Mendoza and Zhang (2015)), modificamos el modelo neoclásico para que capture la elasticidad observada del ingreso tributario, introduciendo decisión optima del uso de la capacidad instalada en un modelo de dos economías integradas con impuestos al capital, trabajo y consumo. El afán de introducir la decisión del uso de la capacidad instalada es reflejar el hecho de que lo que el gobierno grava en su mayoría no es el capital, sino el ingreso derivado del capital, y las firmas tienen mucho margen para ajustar el ingreso que generan casi instantáneamente, lo que pueden hacer cambiando la tasa de utilización del capital entre otras cosas. Las firmas no se inmovilizan y continúan generando el mismo ingreso cuando aumentan los impuestos al capital, como si fueran venados hipnotizados por la luz de los automóviles, destinados a morir atropellados. El ingreso generado por las firmas responde rápidamente a cambios tributarios, e incluso a expectativas de los mismos.
En nuestros trabajos, calibramos el modelo a ser consistente con las elasticidades tributarias observadas, y a los agregados macroeconómicos y fiscales principales de los países industrializados, e introducimos como un choque exógeno e inesperado los aumentos de deuda publica observados del 2008 al 2010. El modelo incorpora crecimiento de largo plazo exógeno, calibrado a promedios optimistas pre-Gran Recesión, de modo que en nuestro análisis el crecimiento no se ve dañado por los aumentos de deuda pública o de los impuestos. Usamos entonces el modelo para determinar si es posible aumentar las tasas de impuestos al capital, trabajo, o consumo para aumentar el valor presente del superávit primario lo mismo que aumentó la deuda (es decir, para mantener la solvencia fiscal). También lo usamos para estudiar las implicaciones positivas y normativas causadas por los efectos que tienen cambios en tasas impositivas sobre las distorsiones a los márgenes de eficiencia en la acumulación de capital, el ahorro y la oferta de trabajo, y sobre la competitividad fiscal internacional. Como parte de éste análisis, computamos curvas de Laffer dinámicas que relacionan el valor presente del superávit primario con cada tasa impositiva, teniendo en cuenta todos los efectos de equilibrio general sobre las variables que entran en el cálculo del mismo, tanto cantidades como precios.
Los resultados son dramáticos: Primero, las curvas de Laffer dinámicas del impuesto al capital muestran una capacidad de generar ingresos mucho menor a la de modelos que no capturan las elasticidades tributarias observadas (por ejemplo, Trabandt y Uhlig (JME, 2011)). Segundo, varios países industrializados tenían ya cargas tributarias tan altas antes del choque del 2008 que sus curvas de Laffer para uno o más de los impuestos que consideramos tienen su máximo por debajo de lo requerido para solventar el choque de deuda. Tercero, con mercados de capitales integrados, los países en desventaja fiscal (es decir, los que comienzan con impuestos más altos, o suben más los impuestos al capital, o tienen choques de deuda más grandes), sufren notablemente más porque pierden capacidad tributaria que ganan sus competidores. Cuarto, las alzas de impuestos, particularmente impuestos al capital, en respuesta a los aumentos de deuda tienen efectos negativos grandes sobre el bienestar. Concluimos entonces totalmente lo opuesto que el FMI: El dejar que suba mucho la deuda tiene consecuencias adversas, tanto positivas como normativas, grandes.
Resumiendo. Al cuestionar los caprichos fiscales con evidencia científica encontramos que: El multiplicador fiscal es cero o negativo, saber si hay o no espacio fiscal es de poca utilidad, y dejar que suba mucho la deuda cuando lo hay tiene efectos nocivos grandes sobre el bienestar y las variables macroeconómicas. O en una oración, prestada apropiadamente del Capricho 43 de Don Francisco de Goya: “El sueño de la razón produce monstruos.”
Excelente!!!!!!!!!!!!!!!!!!