‘Accountability’ y resultados en la provisión de servicios públicos

Esta entrada de Foco Económico resume las principales conclusiones de un estudio global de GDN [1] sobre el tema que dirigí con Ramona Angelescu y que está en proceso de publicación. El estudio incluye un capítulo resumen, escrito conjuntamente con Ramona; tres papers sectoriales sobre el tema de ‘governance’ en educación básica (Emiliana Vegas y coautora), agua potable (Stephan Straub) y vías (Eduardo Engel y coautores); uno sobre economía política en la provisión de servicios, de Ben Ross Scheneider; y, lo más importante, 16 estudios de caso que cubren estos temas en 30 países en desarrollo (incluyendo 3 estudios de caso en América Latina). Todos se encuentran en la Web de GDN y no se citan individualmente acá.

Los estudios de caso analizaron el impacto de reformas institucionales (asociadas principalmente con procesos de descentralización, participación ciudadana y alternativas en la provisión del servicio –público, privado, mixto o comunitario-) en uno o más de estos tres servicios básicos (educación básica, agua potable y vías) en distintos países, en varios casos en forma comparativa entre 2 o más países. Los trabajos utilizaron tanto técnicas econométricas (asociando variables institucionales con resultados en cubrimiento y calidad de los servicios y procurando resolver problemas potenciales de endogeneidad para determinar causalidad) como técnicas cualitativas, basadas en encuestas y entrevistas estructuradas, que se reforzaron mutuamente (el trabajo cualitativo permitió validar y precisar los canales a través de los cuales se dan los resultados sugeridos por la econometría y, a su vez, con frecuencia origino nuevas hipótesis que luego se testearon econométricamente).

Desde el principio se solicito a los autores enfocarse en tres canales claves que pueden vincular los aspectos institucionales con los resultados: los procesos de ‘accountability” (usualmente traducido como ‘rendición de cuentas’, aunque este es solo uno de los aspectos de una relación de ‘acountability’ entre principales y agentes), los flujos de información y la estructura de incentivos, entre tres grupos de actores: los usuarios de los servicios, los prestadores y los hacedores de política o reguladores.

Cuatro grandes conclusiones emergen de este conjunto de estudios. Primero, -y algo quizás obvio para los no economistas-, la cultura política, y en particular el legado político de regímenes previos, es el determinante más profundo del alcance y efectividad de las reformas institucionales recientes y, en particular, de que realmente exista ‘accountability’ entre los prestadores y usuarios de los servicios y de los resultados de estos. Así, por ejemplo, de los 30 países estudiados, los resultados más robustos del efecto positivo de la descentralización y los procesos de participación ciudadana sobre la calidad de los servicios, ocurre en la India rural. Y esto no debe sorprender, pues en ese país existe una tradición milenaria y continua de ‘self governance’ en las comunidades rurales, que conduce a que los ciudadanos realmente participen en la toma de decisiones y en la supervisión del funcionamiento de los servicios de educación, agua y salud, a través de los múltiples canales formales de participación instituidos a nivel local desde hace muchos años y reforzados recientemente.

En contraste, las reformas recientes de descentralización, participación ciudadana y del sector privado, tienen un alcance muy parcial y, sobretodo, tienden a funcionar mal, en la mayoría de los países de la antigua Unión Soviética y su área de influencia. En la mayoría de ellos ni los ciudadanos y usuarios participan efectivamente en los canales formales establecidos (por ejemplo en las juntas escolares), en buena medida por falta de información efectiva pero también por inercia y desconfianza, los funcionarios públicos no se sienten obligados a informar y, de hecho, no se encuentra una asociación clara entre las reformas y los resultados. Las evaluaciones administrativas son puramente formales, no generan información pública y tienen pocos efectos. Hay excepciones, sin embargo, como el caso de Eslovenia en la educación y de Hungría en el agua potable, países donde siempre hubo una cultura más descentralizada y participativa.

Los procesos formales de descentralización y participación tampoco funcionan bien en otros países que vienen de Estados con manejos muy centralizados. Así, por ejemplo, los estudios en Filipinas y Perú no encontraron resultados significativos de los procesos formales de participación local recientemente establecidos (los procesos de presupuestacion participativa en Perú y los consejos locales de educación en Filipinas). Sin embargo, el estudio comparativo de los sistemas de educación básica en Chile y Uruguay, muestra como el cumulo de reformas sostenidas a lo largo de tres décadas ha llevado al desarrollo de una cultura bastante efectiva de ‘accountability’ y participación en Chile. Los autores encuentran una asociación clara (tanto en su trabajo cualitativo, como econométrico) con un mejor performance relativo en términos de cobertura, retención, calidad e, incluso, equidad.

Una segunda conclusión general es la de que la información pública no solamente constituye una condición necesaria para que haya ‘accountability’ y participación efectivas (diversos estudios encontraron que la falta de flujos adecuados de información pública es una de las principales razones por las cuales las reformas de descentralización y participación ciudadana no operan bien y no muestran resultados significativos en muchos países en Europa oriental, en Asia, en Africa y, en el caso de América Latina, en Perú), sino que pueden, por si mismos, promover el desarrollo de una cultura de ‘accountability”. Así, las entrevistas en Chile mostraron como los rectores y maestros reaccionan ante la información sobre los resultados relativos obtenidos por sus alumnos, en parte porque sienten una fuerte presión de los padres de familia cuando los resultados desmejoran o son malos y no mejoran, y en parte porque hay incentivos ligados a los resultados. Los autores encuentran que la combinación de flujos de información pública, incentivos y autonomía escolar han ido creando una cultura de ‘accountability’ en la educación pública en Chile, que brilla por su ausencia en el caso de Uruguay, país que ha mantenido un sistema tradicional fuertemente centralizado y auto referenciado. Algo similar parece ocurrir en Eslovenia, en contraste con otros países de Europa Oriental.

Una tercera  conclusión general, que resonara bien con nuestros colegas economistas y valida las conclusiones de las teorías de ‘public choice’, es la de que importa quién paga por los servicios. Diversos estudios (en la India rural y en países de Europa Central, de Africa y de América Latina) encontraron más ‘accountability” y mejores resultados cuando el usuario paga por los servicios. Un caso particularmente interesante, es el del servicio comunitario de agua potable en Uganda, donde los autores encuentran que cuando la comunidad decide remunerar al que cuida y atiende la fuente de agua se obtienen mejores resultados. El que paga exige y obtiene mejores resultados, parece ser una regla universal. Pero, más allá de esto, varios estudios encuentran que los municipios que aportan más recursos propios al financiamiento de los servicios obtienen mejores resultados, controlando por otras variables. Esta hipótesis es analizada en profundidad en el estudio sobre educación básica y provisión de agua potable en el caso de Colombia, pero en varios otros trabajos el impacto de esta variable resulta significativo en los estimativos econométricos. Esta relación puede darse a través de dos canales: o bien las autoridades disponen de más recursos y mayor flexibilidad para atender los servicios (o tienen más ‘capacidad’ que se expresa tanto en su capacidad de recaudar como de prestar servicios, de acuerdo con teorías recientes de “State Capacity”), o bien los ciudadanos que contribuyen acaban por exigir más de las autoridades. El hecho de que, en Colombia, el impacto de los recursos propios sobre cobertura y calidad, resulte mucho mayor que el de las transferencias o de las regalías, sugiere que el canal de exigencia y ‘accountability” es muy importante. Un peso no es un peso (a dollar is not a dollar) es una conclusión que puede sorprender a muchos economistas, pero no a los politólogos de la escuela de ‘public choice” (incluidos economistas como Buchanan y compañía): rinde mas el peso que yo pago, que el que cae del cielo, porque en el primer caso yo exijo y en el segundo no, o exijo menos, porque ni me duele (como si me duelen los impuestos) ni estoy informado de cuanto mana cayó del cielo (transferencias  o regalías).

Finalmente, varios de los estudios encuentran, como era de esperar, que las variables políticas locales afectan la forma cómo funcionan las instituciones y los resultados obtenidos. El resultado más interesante a este respecto proviene del estudio colombiano. Habiendo demostrado que el esfuerzo tributario local es clave para obtener mejores servicios, indaga por los determinantes políticos de este esfuerzo y encuentra que el grado de competencia  en la elección por representantes regionales (e.g., al Congreso) es un factor más importante que la competencia por cargos locales. Los autores explican así este resultado: cuando hay monopolio en la representación regional, las autoridades locales dependen mucho de ese representante para su carrera política y concentran su esfuerzo en obtener recursos adicionales del Gobierno central a través de ese representante; en contraste, cuando hay mucha competencia por la representación regional, se concentran más esfuerzos en aumentar la tributación local y se obtienen mejores resultados!

Los estudios de caso presentan muchas otras conclusiones interesantes. Para poner un solo ejemplo, el estudio sobre la India rural muestra un efecto muy importante sobre calidad de servicios (en particular de agua potable) de la participación de la mujer: otras cosas iguales, donde hay ‘cuotas’ de participación femenina («political reservation”), o una mujer al frente del Panchayat local, hay mejores y más cercanas fuentes de agua, que ahorran tiempo de viaje y permiten mayor participación femenina en trabajos remunerados, con los consecuentes efectos sobre ingresos del hogar. En Perú, la calidad del servicio de agua responde, otras cosas iguales, a una participación femenina en las elecciones.

Espero que este resumen los estimule a leer los trabajos completos en la Web del GDN