Algunas reflexiones sobre los desafíos de la política fiscal

Durante la última década ha habido importantes cambios en la política fiscal argentina. El tamaño del estado y la recaudación aumentaron en alrededor de 15 puntos del PIB, lo que ha convertido a la Argentina en el país de la región con mayor participación estatal del gobierno general en la economía.

Además, se agravaron algunos problemas de diseño de la estructura tributaria con una participación creciente de impuestos poco visibles para los votantes a la vez que aparecieron problemas nuevos en la relación Nación- provincias ante el peso creciente que cobraron las transferencias discrecionales. 

1.     Los cambios en la política fiscal

Algunos datos de contexto:

  • Entre 2000 y 2012 los ingresos tributarios del Gobierno Consolidado aumentaron alrededor de 14 puntos del PIB; los gastos aumentaron alrededor 15 puntos del PIB. Alrededor del 70% del aumento de gasto se explica por mayor gasto en empleados públicos,  jubilaciones y mayores subsidios al sector privado (más o menos en partes iguales cada uno). Alrededor del 20% se explica por mayor inversión pública.
  • A pesar de disfrutar de las mejores condiciones externas en 40 años (términos del intercambio, tamaño de Brasil relativo a Argentina, y tasa de interés internacional muy baja) la Nación y las provincias tuvieron en 2012 un déficit del orden de 4.5% del PIB (excluyendo transferencias del BCRA y del FGS que, en su mayor parte, deberían ser consideradas financiamiento). Bajo la regla de superávit estructural chileno con estas condiciones tan favorables lo deseable era tener superávit.
  • Ese incremento de gasto ubica a la Argentina como el país de mayor peso del estado en la economía de la región y que tiene la mayor presión tributaria. Argentina se ubica hoy dentro del 16% de países con mayor tamaño del estado del mundo.
  • Las provincias mejoraron sus ingresos entre 2000 y 2011 en alrededor de 4 puntos del PIB y sus gastos aumentaron en la misma magnitud. Los ingresos propios aumentaron 1.0% del PIB (ingresos brutos + 1.6%, Inmobiliario -0.3%), las transferencias automáticas 1.9% y las discrecionales 1.1%.

2.     Cambios en los recursos

La Tabla siguiente muestra los cambios observados en los ingresos de la Nación y de las Provincias (incluyendo el impuesto inflacionario). Casi la mitad del aumento se explica por impuestos que son poco visibles para los votantes (Cargas patronales, Ingresos Brutos e impuesto a las transacciones financieras). Las retenciones que son visibles para los productores y la inflación explican en conjunto otro 36%.

 FEagosto

 

Algunos problemas de larga data se agravaron:

  • Ingresos brutos, la parte del impuesto al cheque que pagan las empresas y las tasas municipales de servicios son impuestos en cascada poco visibles. Aumentaron de alrededor de 2.5% del PIB en el año 2000 a 5.7% del PIB en 2012. Equivalen a un IVA del 10 al 11%, pero con distorsiones adicionales: afectan los precios relativos finales, generan un sesgo anti-exportador, alientan la integración vertical.
  • El impuesto a las ganancias de las sociedades tenía un sesgo pro deuda. Hoy es peor por la inflación.
  • La recaudación por  cargas patronales que son un impuesto al trabajo formal pasaron de 2.1% del PIB a 4.8% del PIB.
  • La inflación (y el crecimiento) explican la reducción a la mitad de la recaudación del impuesto inmobiliario provincial (de 0.6% a 0.3% del PIB). Es difícil mantener el valor actualizado de un impuesto en un contexto de alta inflación.

3.      La recaudación argentina  en perspectiva

Existe bastante literatura que trata de aislar los factores que explican o ayudan a mejorar los ingresos fiscales. En Artana y Templado (2011) mostramos alguna evidencia que la recaudación argentina excedía en 2009 a la que podía justificarse por sus características económicas en algo más de 10 puntos del PIB. Eso se explica por el uso generalizado de impuestos de fácil recaudación, pero altamente distorsivos. En la última medición del World Economic Forum las dos preguntas referidas a impuestos sumadas (regulaciones tributarias y tasas) aparecen como el segundo factor que más desalienta los negocios detrás de la inflación.

Chisari y Cicowiez (2008) estiman el Costo Marginal Social de los Fondos Públicos con un modelo de equilibrio general computable calibrado para el año 2004. Las estimaciones del CMFP del conjunto de impuestos oscilan 0,95 y 1,45 con los mayores valores asociados a la existencia de rigideces en el mercado laboral. Valores menores que uno son posibles cuando los autores suponen que parte de la carga se traslada a extranjeros (lo cual es poco probable en una economía pequeña como la Argentina).  Artana (2011) encuentra un valor de 1,07 a 1.14 para los impuestos al ingreso. Cuando los valores son mayores a uno se debería exigir que los gastos del estado tengan un valor presente de los beneficios sociales que exceda al costo en esa proporción.

Las tasas impositivas son relativamente altas en la Argentina, incluso comparando con países desarrollados.

4.     La relación nación-provincias

El cambio más significativo es el aumento en la proporción de los ingresos provinciales de las transferencias nacionales discrecionales (5% de los ingresos provinciales en 2000, 11% en 2011).

Una decisión de convertir en automáticas esas transferencias generaría algunos problemas. Artana et al (2012) basados en una estimación de panel para 1993-2009 encuentran evidencia de que las transferencias automáticas tienden a aumentar el gasto corriente provincial y a aumentar la base imponible del impuesto a los ingresos brutos (se interpretan como un shock permanente de ingresos), mientras que las discrecionales se utilizan para reducir la recaudación propia o aumentar el gasto de capital que puede ser cortado más fácilmente (se interpretan como un aumento transitorio de ingresos). Esto sugiere que es mejor transferir bases tributarias que volver automáticas las transferencias discrecionales.

La dependencia de algunas provincias de las transferencias nacionales es llamativa y lleva a niveles de gasto público inusualmente elevados medidos como porcentaje del PIB provincial. La redistribución regional observada excedió en mucho el criterio de Musgrave de compensar la insuficiencia de bases tributarias propias de modo tal de asegurar un nivel de gasto público provincial por habitante similar entre provincias. El gráfico que sigue muestra la diferencia que existe entre el caso hipotético en que las transferencias (automáticas y discrecionales) se hubieran repartido entre provincias en proporción a su participación en el PIB nacional, [1] y las transferencias realizadas en la práctica en el año 2011.Se puede ver que la provincias de Buenos Aires “cede” recursos por el equivalente a 6% de su PIB mientras que Formosa recibe una “donación” que equivale a 60% de su PIB. Como referencia, las donaciones que reciben los países africanos más pobres con PIB pc inferior a US$ 1.000  promedian 3% del PIB. Chaco y Formosa tenían PIB pc de US$ 4.000

 FEago2

Artana D. “El Costo marginal social de los fondos públicos. El caso argentino” FIEL (Mimeo) 2011.

Artana, D. S. Auguste, C. Moskovits and M. Cristini. “Sub-national Revenue Mobilization in Latin America and Caribbean Countries. The case of Argentina.” . IDB Working Paper Series No. IDB-WP-297. Washington DC, March 2012.

Artana, D. and I. Templado; “Is the Argentine Revenue Effort “Too” High? En A. Porto y F. Navajas (Editores) Progresos en economía del sector público. Ediciones EDICON. Buenos Aires. 2011.

Chisari, O. y M. Cicowiez (2008). On the Marginal Cost of Public Funds for Argentina. CGE Evaluation and Sensitivity to Regulatory Regimes. Centro de Estudios Económicos de la Regulación. Working Paper No. 25, May. Universidad Argentina de la Empresa.

 

[1] Se excluye CABA del ejercicio.