¿Importa para el desarrollo lo que las economías exportan? Y, aún si es así, pueden los gobiernos mejorar la canasta de exportación que genera el mercado a través de la política industrial? Estas preguntas fueron los temas tratados durante el reciente lanzamiento de: “Tiene importancia lo que exportas: En busca de directrices empíricas para la política industrial”, un libro recién publicado en en co-autoría con Daniel Lederman.
Una extensa literatura ha respondido afirmativamente a la primera pregunta. En efecto, la teoría sugiere que ciertos bienes pueden tener externalidades (beneficios para la sociedad no capturados por su precio) que pueden hacer posible que los gobiernos mejoren los resultados del mercado. Pero hasta la fecha, la medición de estos efectos en el nivel de bienes ha demostrado ser extremadamente difícil y los economistas no hemos sido aún capaces de producir un manual que diga a quienes diseñan la política cuáles son los sectores más deseables. En su lugar, hemos desarrollado atajos empíricos / aproximaciones muy básicas con base en las características de los bienes o sectores que se cree están correlacionadas con estas externalidades. Algunas escuelas de pensamiento son bien conocidas por sus coloridas metáforas: los recursos naturales son una «maldición»; los bienes de «alta tecnología» promueven altos niveles de capital humano y la «economía del conocimiento»; un «espacio de productos» compuesto por «árboles» (bienes) de los que «los monos» (los empresarios) puedan saltar más fácilmente a otros árboles, fomenta el crecimiento. Para dar sólo tres ejemplos.
El libro hizo dos observaciones de carácter general.
En primer lugar, estos atajos empíricos, en general no ofrecen una guía confiable para quienes diseñan las políticas. Por ejemplo, en el balance, hay poca evidencia de una maldición de los recursos –que en promedio la exportación de bienes intensivos en recursos naturales hace que los países crezcan más lentamente. Producir lo que producen los países ricos tampoco parece ofrecer beneficios en términos de crecimiento, una vez se controla por el esfuerzo de inversión de los países o por el grado de diversificación de su canasta de exportaciones.
En segundo lugar, lo que encontramos sorprendente y necesario de entender es la extraordinaria heterogeneidad de las experiencias de desarrollo de países que exportan productos muy similares. Voy a dar cuatro ejemplos.
• Primero, de una parte, África y América Latina en general ofrecen experiencias desalentadoras con las exportaciones de recursos mineros. De otra parte, como una publicación previa del Banco Recursos Naturales: Ni maldición ni destino ha documentado, a Noruega le ha ido muy bien con su riqueza petrolera reciente, por no hablar de las experiencias históricas de los Estados Unidos, Canadá, Australia, Finlandia y Suecia, cuyo desarrollo dependió de forma crítica las exportaciones de recursos.
• Segundo, Corea sin duda ha logrado generar un clúster de conocimiento en torno a la exportación de computadores, medido por las patentes concedidas, pero a México le ha ido mucho menos bien en el mismo período de 30 años.
• Tercero, un trabajo reciente que examina la calidad de los bienes (medida en valor por unidad) encuentra que dentro de categorías de mercancías finamente desagregadas -camisas de algodón de los hombres, por ejemplo, o el vino tinto-, hay una extraordinaria gama de calidades. Se pagan dos dólares por una botella de Charles Shaw, o catorce mil dólares por una botella de Henri Jayer Richebourg Grand Cru. Presumiblemente esto último refleja en parte un mayor nivel de expertise acumulado y, por lo tanto, de calidad.
• Cuarto, cerca de la mitad de las diferencias en las primas a habilidades específicas entre industrias pueden ser atribuidas a la composición de la canasta exportadora. Pero la otra mitad se debe a factores específicos de cada país. Esto significa que, un país puede no necesariamente compartir el beneficio promedio en minería o servicios agrícolas, aunque estos sean sectores que aparecen en la lista de aquellos con primas más altas por habilidad. Tampoco es el inverso necesariamente el caso de un país particular en la manufactura de equipos de radio, televisión y comunicaciones, sectores que con las primas promedio por habilidad más bajas.
En cada uno de estos casos, canastas de exportación muy similares pueden producir resultados muy diferentes y el beneficio que pueda traer consigo la exportación de un bien determinado no sucede de manera automática.
En consecuencia, probablemente necesitemos gastar más tiempo pensando en Cómo más que en Qué bienes producir. Por ejemplo, Nokia comenzó como una empresa forestal innovadora y se convirtió en una empresa innovadora de tecnología celular. El énfasis está en ser innovador, no en el producto en particular. Para volver a la metáfora del mono-árbol, puede ser la calidad de los monos, más que la naturaleza del bosque lo que importa.
Llevando el argumento un poco más allá, en un mundo de cadenas de valor fragmentadas, probablemente tendremos que centrarnos menos en los bienes, y más en las tareas o actividades que un país asume como parte de la cadena de valor. Por ejemplo, las estadísticas de comercio de China registran que este país exporta el IPod. Pero lo que realmente exporta son servicios de ensamblaje, los que, como el ex ministro de Finanzas de Singapur señaló en una etapa temprana del desarrollo de su país, pueden requerir menos habilidades que un corte de pelo. En contraste, las actividades que Apple contribuye a las exportaciones de lPod de los Estados Unidos son la parte más sofisticada de la cadena de valor, a pesar de caer bajo la categoría general del mismo producto. Si la participación en estas tareas de ensamblaje con el tiempo lleva a China a procesos de producción más sofisticados, de nuevo, es más una función del Cómo que del Qué -algunos países han sido capaces de apalancar con las rentas originadas en mano de obra barata, economías sofisticadas. Otros no lo han conseguido. Pero decir que tanto los Estados Unidos como China están produciendo Ipods, en este punto, nos dice relativamente poco.
En resumen, hay evidencia de que los productos difieren en su contribución al desarrollo en varias dimensiones, pero la profesión ha dado a los responsables de diseñar las políticas poca orientación sólida acerca de cómo elegir entre ellos. Lo que es claro, es la gran heterogeneidad en la experiencia de desarrollo de países con canastas de exportación muy similares. Por lo tanto, abogamos por políticas «horizontales» que ayudarán a sacar el máximo provecho de los productos existentes y sentarán las bases para la aparición de nuevos productos. Estas pueden incluir el aumento del nivel del capital humano, la promoción del upgrading a productos de mejor calidad, la reforma de los sistemas nacionales de innovación, y mejorar la infraestructura, lo que beneficia a una amplia gama de productos existentes y potenciales, y no requiere elegir sectores particulares para apoyar.
Los comentaristas en nuestro evento de lanzamiento, sumaron una dimensión que el informe, en un esfuerzo por «dar a la política industrial una oportunidad», evitó deliberadamente. En todo momento nuestro análisis asumió que los gobiernos, un vez identificados los sectores adecuados, pondrían en marcha las políticas óptimas, evitando con esto la discusión en torno a que las fallas de gobierno pueden ser peores que las fallas de mercado. Sin embargo, tanto Carlos Felipe Jaramillo, Director para América Central del Banco y ex jefe del equipo de negociaciones comerciales de Colombia con los Estados Unidos, y José Guilherme Reis, Economista Principal del grupo de comercio del Banco y ex Secretario de Política Económica del Ministerio de Hacienda de Brasil, señalaron que los costos incurridos en el pasado por cuenta de la selección de sectores – cláusulas de atardecer (sunset clauses) que no se cumplieron, subsidios mal focalizados y poco transparentes, sectores productivos perjudicados por la protección a insumos domésticos caros y de mala calidad– deberían darnos una pausa cuando se considera apoyar sectores individuales, incluso si pudiéramos saber cuáles deberían ser favorecidos.
