Las finanzas provinciales: ¿cuán grave es la situación?

El estado de las finanzas del gobierno nacional y de las provincias es un tema de gran preocupación. Ante la falta de acceso del Estado argentino a los mercados de capitales los desequilibrios se financian emitiendo dinero, convirtiéndose así en la principal causa de la inflación. Las finanzas provinciales son también una pieza importante del acertijo que constituye la lectura política de la Argentina. Ante esta situación vale la pena explorar la situación fiscal de las provincias.

El déficit fiscal agregado de las provincias es bastante pequeño, pero su tendencia es preocupante. Pasó de un déficit de 1% del PIB en 2009 a un superávit  de 0.4% del PIB en 2010 y un déficit de 0.6% del PIB en 2011. El número para 2012 probablemente sea mayor pero no tenemos nada de información aún. Como referencia, las cifras de superávit fiscal 2009-2011 para el gobierno nacional fueron de -0.6%, 0.2% y -1.7% del PIB.

El siguiente gráfico muestra la dura realidad impuesta por la correlación entre la actividad económica y los ingresos fiscales. Allí se observa claramente la caída de ingresos fiscales en términos reales para el gobierno nacional y para el principal distrito fiscal del país. A medida que siga cayendo la actividad económica como lo predice el índice de indicadores lideres de la utdt, las necesidades financieras del gobierno nacional y las provincias crecerán.

Ahora, los desequilibrios financieros que son pequeños para el agregado son muy importantes para algunas provincias. En promedio, las provincias tuvieron un superávit de 0,6 % (como porcentaje de sus ingresos totales) en 2007 y un récord de 7 % en 2010. En cambio, mostraron déficit de 1,8 % en 2008, 3,1 % en 2009 y casi 4 % en 2011. El alto nivel de superávit de 2010 se explica por diversos motivos que incluyen por un lado, la fase expansiva del ciclo económico, y por el otro, el fondo de desendeudamiento provincial. Este último implicó para muchas provincias un alivio al no tener que pagar sus vencimientos de deuda con el gobierno nacional. En 2011, la desaceleración económica junto a las elecciones se combinaron y tornaron rojo el resultado. Para 2012, la fase negativa del ciclo económico empuja hacia abajo cualquier pronóstico fiscal, especialmente cuando se tienen en cuenta que los dos fuentes principales de ingresos provinciales son la coparticipación federal de impuestos y el impuesto provincial de Ingresos Brutos, ambos altamente correlacionados positivamente con el ciclo.

Por supuesto, la realidad de las finanzas provinciales muestra tanta variedad como sus paisajes. Hay provincias que han mantenido superávit a lo largo de todo el quinquenio 2007-11, como San Juan, Salta, Chubut, La Pampa y Formosa. En otras se ve el impacto del ciclo, pero aún así un esfuerzo importante por mantener las cuentas en equilibrio: estas incluyen a Corrientes y La Rioja. En la mayoría, los resultados son más erráticos. Sobresale por su persistente déficit la provincia de Buenos Aires, cuyo tamaño además pesa enormemente sobre el resultado consolidado provincial. Esta provincia ha mostrado resultado financiero negativo en los últimos 5 años. Parte de la responsabilidad la tiene el sistema de coparticipación, que ha dejado relegada a esta provincia.

Evolución del resultado financiero como porcentaje de los ingresos totales para las provincias, 2007-2011
Fuente: elaborado por CIPPEC sobre la base de datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias del MECON.

Estos déficits han sido financiados con deuda, la mayoría con el gobierno nacional;  cuando este recurso falla, con atrasos en el pago a proveedores. Sólo cuando la situación se agrava, se atrasa el pago de salarios públicos. Esta situación le da un gran poder político al gobierno nacional, especialmente en los años recesivos. Por ejemplo, en 2009, 14 de las 24 provincias, tuvieron déficit.

Para entender un poco más la relación financiera entre la Nación y las provincias, el siguiente cuadro con datos agregados ilustra las magnitudes de distintos mecanismos de transferencias.

Los datos revelan que los recursos propios más las transferencias automáticas de la Nación suman casi $250.000 millones. Las transferencias no automáticas ascienden a $40.000 millones y representan un 16% de los recursos totales de las provincias. Un número importante, como bien sabe el gobernador de la provincia de Buenos Aires. Pero también es interesante destacar la importancia de la ejecución del presupuesto nacional en el territorio. Seleccionando aquellas partidas del presupuesto nacional en las cual el gobierno puede ejercer una mayor libertad en su asignación, se obtiene que este tipo de gasto flexible, de alrededor del $100,000 millones (5% del PBI aproximadamente) tiene el mismo orden de magnitud que los recursos propios de las provincias o las transferencias automáticas. La mayor parte de estos gastos son en obra pública. La reducción de este tipo de gasto tiene el potencial de tener un impacto importante sobre la realidad provincial. En la medida que el gobierno nacional reduzca esos gastos, las provincias pueden verse más presionadas a encarar gastos para cubrir las demandas de la población.

En síntesis, si bien la magnitud de los déficits provinciales es muy pequeña en relación al PIB, será la capacidad y la voluntad del gobierno nacional de sostener a las provincias deficitarias lo que determine la temperatura de las finanzas provinciales. Dado el contexto de desaceleración económica, estos déficits van a ser importantes como proporción de los ingresos totales de varias provincias, poniendo a sus gobernadores en una posición de gran debilidad frente al gobierno nacional.