La tolerancia por la concentración del ingreso es cada vez menor en los países desarrollados, lo cual ha reabierto el debate, especialmente en Estados Unidos, sobre las tasas de tributación.
En la mayoría de países de América Latina la distribución del ingreso mejoró en la última década por razones diferentes, aparentemente, al sistema tributario. Antes bien, se cree que la concentración del ingreso podría reducirse más rápidamente si se recaudara más con impuestos supuestamente progresivos.
La sabiduría popular entre los políticos es que el IVA es regresivo y los impuestos a las personas y a las empresas son progresivos. De los demás impuestos no se habla mucho porque (a) no producen mayor cosa (como los aranceles), (b) son terreno minado políticamente (impuestos preasignados a grupos de interés poderosos), (c) son inevitables (como las contribuciones a la seguridad social), o, en últimas, (d) son demasiado complejos para el lenguaje político (todos los anteriores).
Con este estado de cosas no es esperarse que los regímenes tributarios actuales puedan contribuir mayor cosa a atacar los problemas distributivos y en cambio sí mucho a la cacofonía de los políticos.
Desafortunadamente los economistas no hemos contribuido mucho para aclarar y enriquecer este debate. Entre mediados de los noventa y mediados de la década pasada, un verdadero ejército de investigadores se puso a desentrañar los efectos laborales y distributivos de los aranceles, lo cual era una pregunta de interés en esa época debido a que la concentración del ingreso estaba aumentando mientras que bajaban los aranceles. La conclusión, a la larga, fue que la apertura había contribuido algo a elevar las brechas salariales entre los trabajadores calificados y no calificados, pero posiblemente más por haber acelerado el cambio tecnológico que por otras razones (véase una reseña reciente de toda esta literatura en mi Lora, 2011).
Los especialistas en temas laborales se han enfocado en los efectos de los impuestos a la nómina, y especialmente en las consecuencias dañinas de estos impuestos sobre la generación de empleo formal. Aunque estos estudios sugieren que puede haber efectos distributivos adversos, por el hecho de que los impuestos a la nómina limitan la creación de empleo formal, no son muy concluyentes en este campo (Heckman y Pagés, 2004; Kugler y Kugler, 2009).
Sorprendentemente, hay poquísimos estudios sobre los efectos que tienen el IVA y los impuestos a los ingresos de las personas y las empresas sobre los salarios, la informalidad laboral, la participación laboral y el desempleo. Estos canales laborales pueden ser mucho más importantes para la distribución del ingreso que la incidencia “directa” de los impuestos, sobre lo que sí hay unos cuantos trabajos (de hecho, muy limitados metodológicamente).
Algunos de esos efectos laborales pueden ir en direcciones inesperadas. Por ejemplo, entre los investigadores de estos temas existe la creencia de que el IVA es preferible a los impuestos a la nómina porque el IVA “distorsiona” menos y no tiene efectos tan nocivos sobre la informalidad laboral. Pero, ¿tenemos alguna prueba empírica de que es así? Algunos trabajos teóricos sugieren que el IVA podría generar efectos mayores de informalización que los impuestos a la nómina (Bird y Smart, 2011). Si eso es así, es posible que el IVA sea en efecto regresivo, pero no por las razones tradicionales (que dependen de que los pobres ahorren menos que los ricos y de que haya una tasa plana para todos los bienes), sino porque el IVA hace que las empresas grandes contraten menos y que crezca solo el empleo en las firmas más pequeñas y menos productivas, que por lo mismo pagan salarios más bajos.
También puede ocurrir que aunque los impuestos a la nómina generen informalidad, eleven las remuneraciones de los informales y por esta vía mejoren la distribución del ingreso. ¿Cómo podría ser tal cosa? Muy simple: los impuestos a la nómina son una especie de arancel que le concede una protección implícita a las empresas y trabajadores que operan por fuera del sistema formal.
Pasemos ahora a los impuestos a las personas y a las empresas. Se cree que éstos son impuestos progresivos porque gravan solo a partir de ciertos ingresos y con tasas más altas a los más ricos o a las empresas. Pero esto ignora los efectos de creación de empleo y de reasignación laboral. Los impuestos a las personas pueden reducir la oferta laboral de los trabajadores más calificados, lo cual podría elevar los salarios antes de impuestos de estos trabadores e incluso, ampliar las brechas salariales después de impuestos con respecto a los trabajadores no calificados (por ejemplo, si las tasas de impuestos son semejantes para unos y otros pero la oferta de estos últimos es insensible).
Lo más grave, sin embargo, puede ocurrir con los impuestos a las empresas. Hay evidencia de que estos impuestos limitan el crecimiento de las firmas más grandes y desplazan empleo hacia las pequeñas (Cerda y Larrain, 2010). Por consiguiente, éstos pueden ser impuestos muy regresivos, ya que limitan la creación de empleos productivos y generan mayor competencia por los empleos en las empresas menos productivas, que por lo general no respetan la legislación sobre salarios mínimos y protección social. Estos efectos regresivos pueden ser mucho mayores que la progresividad directa del recaudo, sobre todo porque dicho recaudo es muy pequeño en la mayoría de países latinoamericanos.
Los potenciales efectos regresivos del IVA y los impuestos a las empresas pueden ser aun mas graves en los países (la mayoría) que han adoptado regímenes simplificados de impuestos para las microempresas. La razón es doble. Por un lado, porque desalientan el crecimiento de estas pequeñas empresas, ya que por encima de cierto umbral perderían los beneficios de los regímenes simplificados. Pero, por otro, porque refuerzan las cadenas de informalidad, pues las empresas que no pagan impuestos (especialmente el IVA) prefieren relacionarse con otras que tampoco lo hacen, como lo han encontrado algunos trabajos (De Paula yScheinkman, 2009; Pomeranzy, 2010).
Si de verdad creemos que el sistema tributario puede servir propósitos distributivos, es un gran error aceptar como cierta la sabiduría de los políticos o los dogmas de los economistas. Este es un campo enorme y muy promisorio para la investigación empírica.
REFERENCIAS
Bird, Richard y Michael Smart. 2011. “Financing Social Insurance in Latin America”. No publicado.
Cerda, Rodrigo A. y Felipe Larrain. 2010.“Corporate taxes and the demand for labor and capital in developing countries”. Small Business Economics (2010) 34:187–201).
De Paula, AureoyScheinkman, Jose A. 2009. Value Added Taxes, Chain Effects and Informality. PIER Working Paper No. 09-030;
Heckman, James y Carmen Pages. 2004. “Introduction” in James Heckman and Carmen Pages, eds., Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean. Chicago: Chicago University Press.
Kugler, Adriana y Maurice Kugler. 2009. “Labor Market Effects of Payroll Taxes in Developing Countries: Evidence from Colombia,” Economic Development and Cultural Change, 57: 335-358.
Lora, Eduardo. 2011. “The Effects of Trade Liberalization on Growth, Employment and Wages”, en Ocampo y Ros, eds. Handbook of Latin American Economics, Oxford University Press.
Pomeranzy, Dina. 2010. “No Taxation without Information”.Harvard University. Job Market Paper.
Gracias Eduardo por la ilustración.
En el tema del IVA también vale la pena resaltar cómo en la práctica se generan distorsiones (en precios o en las etapas de producción) debido a la variación (y por qué no, inestabilidad) en las tarifas de los bienes y servicios. En Colombia, por ejemplo, entre 1998 -2007 hubo aproximadamente 9 reformas tributarias que modificaron las tasas diferenciales de IVA así como la caracterización entre bienes excluidos o exentos. Esta enorme variabilidad puede acrecentar la regresividad del impuesto generando incidencias heterogeneas entre los consumidores de diferentes mercados.