Veinte preguntas tributarias y una propuesta desesperada

La reforma tributaria llegó para quedarse. Esta semana, el gobierno anunció que presentará un proyecto en marzo, el cual mantendrá ocupados a nuestros legisladores y a la opinión pública durante buena parte del 2012.

Las distintas visiones sociales juegan un rol prominente en las discusiones tributarias. No existe una respuesta correcta cuando preguntamos cuán importante debiera ser el rol redistributivo del Estado. Tampoco cuando discutimos cómo recaudar los recursos que el Estado necesita.

Sin embargo, que existan visiones diversas no justifica que no contemos con información básica para dimensionar la situación actual. Tampoco justifica la ausencia de información confiable sobre el potencial recaudatorio y el impacto distributivo de diversas opciones.

Ya hay varias propuestas tributarias dando vueltas y las ideas más diversas proliferarán durante los meses que vienen. No será fácil evaluarlas, ni para la ciudadanía ni para los legisladores. Para que la reforma tributaria que viene sea fructífera, se requiere información que en este momento no tenemos y evaluaciones del impacto que tendrán diversas opciones, con las cuales tampoco contamos. Antes de hacer propuestas concretas, sin embargo, vale la pena presentar algunos ejemplos ilustrativos de otros países.

Al borde del abismo

Cuando, a comienzos de agosto de 2011, el gobierno de los Estados Unidos estuvo a punto de entrar en cesación de pagos (default), los líderes republicanos y demócratas discutieron varias propuestas y contra-propuestas sobre recortes fiscales. Además de acordar la magnitud del recorte fiscal, debían ponerse de acuerdo en cuáles serían las partidas donde se llevarían a cabo los recortes.

Durante esta discusión fue clave evaluar los ahorros fiscales que reportarían distintas alternativas. A pesar de la extrema polarización política en los Estados Unidos, nadie puso en duda las estimaciones de ahorros que hizo la Oficina Presupuestaria del Congreso (conocida como CBO, por su sigla en inglés). De hecho, en un momento clave, los líderes republicanos debieron reconocer un grueso error en su estimación, luego de que la CBO estimara un ahorro bastante inferior, y fue necesario postergar en una votación clave en la Cámara de Representantes para que modificaran su propuesta.

Establecida en 1975, la CBO es una institución no partisana cuyo objetivo es entregar un análisis rápido y certero que mejore las decisiones presupuestarias relacionadas con una variada gama de programas del gobierno federal de los Estados Unidos. El impacto fiscal de todo proyecto de ley debe ser calculado por la CBO.

La CBO se ha ganado un prestigio transversal por la seriedad de su trabajo e independencia de sus profesionales. Con un presupuesto anual en torno a los 50 millones de dólares, la CBO ha sabido ir más allá del tema presupuestario, preparando documentos que evalúan políticas con una mirada de estado. Hace poco fui evaluador externo de uno de los dos informes (background papers) preparados por la CBO durante el 2011. El tema tenía aristas técnicas y complejas, el informe era excelente, comprensible para no especialistas, con una capacidad de síntesis y comunicación excepcionales.

El Instituto para Estudios Fiscales (IFS) juega un rol similar en el Reino Unido. Pocas horas después de que los candidatos a primer ministro publican sus programas de gobierno, el IFS informa su estimación del impacto fiscal de estos programas, estimaciones en las cuales confían los electores británicos de todas las tendencias.

El IFS también realiza evaluaciones que contribuyen a un debate tributario más informado. Algunas de las preguntas que responde son las siguientes: ¿Quiénes ganan y quiénes pierden con las propuestas tributarias? ¿Aumentará la recaudación tributaria si se incrementa el impuesto a los alcoholes? ¿Cuál es el impacto de los impuestos sobre los incentivos para trabajar? ¿Cuál es la carga tributaria de las empresas?

Veinte preguntas tributarias

La creciente diferencia entre los ingresos y riqueza del 1% más rico y el resto ha saltado a la palestra en varios países desarrollados. En Chile, no existe información pública sobre este tema. ¿Cómo ha evolucionado durante las últimas décadas la fracción del ingreso nacional que recibe el1% de los hogares más ricos? ¿El 0,1%?

Hay varias definiciones de ingreso que son relevantes al responder las preguntas del párrafo anterior. Está el ingreso autónomo, que captura ingresos provenientes del trabajo y capital de las personas, más transferencias monetarias del gobierno. Luego está el ingreso después de pagar impuestos. Una comparación de las dos distribuciones anteriores permite aquilatar cómo se distribuye la carga tributaria de acuerdo con el ingreso de los hogares.

Una tercera distribución del ingreso, a mi juicio la más importante, corresponde a los recursos con que cuentan los hogares luego de que el Estado gasta lo que recauda vía impuestos. Este ingreso debiera incluir la valoración que dan los hogares a los bienes y servicios que financia directamente el Estado, tales como salud y educación. Es decir, interesa la distribución del ingreso en al menos tres momentos del tiempo, cuando los hogares reciben sus ingresos, después de que pagan impuestos y después de que el gobierno gasta dichos impuestos.

También existe información que sería útil tener sobre los impuestos que pagan las empresas.  El tema se vuelve más técnico, pero no por ello es menos importante.

Los impuestos que pagan las empresas en Chile sirven de crédito para los impuestos que pagan sus dueños cuando eventualmente retiran utilidades. Esto lleva a quelas empresas acumulen activos que ya pagaron parte de los impuestos a la renta de sus dueños en el llamado FUT. ¿Cuál ha sido la evolución del FUT de las empresas durante las últimas dos décadas? ¿Cómo varía la distribución del ingreso si se imputan las utilidades de las empresas, aun si no son retiradas, al ingreso de sus dueños?

Los llamados impuestos verdes son parte de varias propuestas tributarias. Para evaluar los impuestos a las emisiones de carbono también hay información que sería interesante tener. ¿Cuáles son hoy los sectores más contaminantes? ¿Cuánto contamina cada uno de ellos? ¿Cuánto disminuiría dicha contaminación para diversos niveles de impuestos verdes? ¿Cuál sería el impacto sobre producción y empleo de los sectores donde los impuestos verdes tendrían mayor impacto?

Promesas, promesas

El programa de gobierno de Sebastián Piñera contemplaba la creación de una agencia autónoma de calidad de las políticas públicas (AACPP), cuya misión sería evaluar y proponer mejoras a las políticas y programas desarrollados por las instituciones estatales. Propuestas similares hubo en programas de gobierno de la Concertación.

Se requiere visión de estado y capital político para poner en marcha una agencia como la AACPP, pues para el gobierno que emprenda esta reforma significa entregar poder. No es sorprendente, entonces, que se haya transformado en una promesa electoral recurrente.

Las instituciones de evaluación fiscal, como el CBO y IFS, tienen un ámbito más acotado. Tener una versión de estas instituciones en Chile podría ser un primer paso hacia una AACPP. Más aún, una opción a considerar es que el Banco Central asuma esta tarea, aprovechando el prestigio y capacidad técnica que ha ido adquiriendo.

El tema tributario es un tema que siempre despierta fuertes pasiones. Varios de los grandes movimientos políticos de la historia, incluyendo las guerras de independencia, tuvieron su origen en disputas tributarias. Es probable que tanto este como el próximo año, el tema tributario tenga un rol preponderante en la agenda pública. Lo urgente es entregar información para que la ciudadanía y los legisladores puedan evaluar dónde estamos, por ejemplo, en materia distributiva. Lo importante es crear instituciones independientes, que entreguen dicha información de manera regular y que evalúen el impacto de propuestas alternativas para modificar nuestra estructura tributaria.

Publicado por La Tercera, 14 de enero de 2012