¿Qué hacen los países petroleros y mineros con sus rentas?

La literatura sobre “maldición de los recursos naturales” desperdicio mucho tiempo y papel tratando de probar infructuosamente si la riqueza natural es buena o mala para el crecimiento. La tendencia reciente de esa literatura, al concentrarse en la pregunta  de qué depende que un país aproveche o no su riqueza natural, resulta mucho más interesante y útil. En esta nota resumo resultados de tres papers recientes sobre el tema, en los que trabaje con dos ex alumnos míos del MPA-ID del Kennedy School en Harvard.

El primero de ellos lleva el mismo título de esta nota[1]. Lo que hacen los países petroleros y mineros con sus rentas determina en mucho si aprovechan o no su riqueza natural para el crecimiento. Si las manejan bien desde un punto de vista macro (evitando exacerbar los efectos de la volatilidad de los precios de los commodities) y micro (invirtiendo en capital humano y buena infraestructura para aumentar la productividad de otros sectores y contrarrestar posibles efectos negativos de enfermedad holandesa) lo más seguro es que la riqueza natural resulte ser bendita; de lo contrario podrá resultar maldita. Que hacen, pues, en la práctica estos países con sus rentas? Y de que depende lo que hacen con ellas?

El paper usa un panel de 158 países y datos anuales de cerca de tres décadas. Examina, primero, si los países petroleros y mineros (41 de la muestra) tienden, desde un punto de vista macro, a invertir más, a consumir más o a ahorrar más en el exterior cuando aumentan sus ingresos externos por minería y petróleo o en comparación con los no petroleros y mineros. La solución optima a este problema depende del valor social marginal de estas tres opciones. Un modelo teórico simple[2] permitiría esperar que los países de ingreso muy bajo, con alta utilidad marginal del consumo, usen en parte estas (mayores) rentas para consumir mas hoy y que los países de ingreso más alto, donde la utilidad marginal del consumo o la inversión domestica es en principio más baja, ahorren mas afuera para mantener el ingreso de las generaciones futuras cuando se les agoten el petróleo y los minerales. Los datos muestran que así sucede en la práctica: los países de ingreso alto (piénsese en Noruega o en una región como Alaska) ahorran mas afuera (en Fondos Intergeneracionales), los de ingreso medio invierten más adentro y ahorran algo afuera (piénsese en Chile) y los de ingreso más bajo invierten y consumen más ahora.

El paper examina luego lo que hacen los países petroleros y mineros desde el punto de vista fiscal con sus (aumentos de) ingresos fiscales derivados del petróleo y la minería: si hacen más inversión pública, si mejoran sus indicadores de cobertura educativa y de salud o si mas bien bajan los impuestos generales o mantienen bajos niveles de deuda pública. Acá el resultado es más sorprendente: independientemente de su nivel de ingreso per cápita, los países petroleros y mineros tienden a reducir significativamente los impuestos generales [3] (o a mantenerlos bajos) y a tener poca deuda pública, no parecen usar los recursos para mejorar coberturas en educación y salud (aunque los de ingreso más bajo tienden a tener un mayor gasto publico) y tienden a hacer algo más de inversión pública, aunque este último resultado es más robusto en países de ingreso per cápita más alto.

Por último, el paper examina temas vinculados a la eficiencia, prociclicalidad y volatilidad del gasto publico. La riqueza petrolera y minera está claramente asociada con menores niveles de eficiencia del gasto (y con menor calidad de las instituciones [4]) y con mayor volatilidad del gasto público, aun cuando no con mayor pro-ciclicalidad. Este último resultado se explica en razón de que los ciclos económicos no están fuertemente correlacionados con los ciclos de ingresos fiscales petroleros y mineros en la mayoría de los casos

El paper también encuentra que una mayor calidad de instituciones esta en general asociada con mejores resultados macros y fiscales del uso de las rentas petroleras y mineras, pero debe advertirse que no corrige por problemas de endogeneidad.

El segundo paper [5] profundiza en los efectos encontrados con respecto a los impuestos generales. En particular, examina si los (mayores) ingresos fiscales petroleros y mineros, además de conducir a menores impuestos generales, les transmiten su alta volatilidad y a través de que canales. Se encuentra que, en efecto, los países con mayores ingresos fiscales petroleros y mineros muestran una mayor volatilidad de sus otros impuestos (a tiempo que, esa volatilidad es menor en los países con ingreso per cápita más alto). La mayor volatilidad podría deberse o bien al efecto multiplicador del mayor gasto publico ejecutado en periodos de boom de commodities o a la reducción discrecional de los impuestos generales. Sorprendentemente encontramos que el segundo canal domina sobre el primero (si bien el efecto resulta algo menor cuando restringimos la muestra a América Latina –resultados aun no incorporados al paper-). Finalmente, los efectos resultan ser asimétricos a lo largo del ciclo, haciendo evidente que los Gobiernos se resisten a bajar (mucho) el gasto cuando caen los ingresos petroleros o mineros o en la parte baja del ciclo económico.

Estos resultados implican: (1) los estabilizadores automáticos (vinculados con los impuestos generales) no solamente son menores cuando los impuestos petroleros y mineros son más altos, sino que son mas volátiles y se reducen más precisamente cuando más se necesitan; (2) sin embargo, la sustitución de impuestos petroleros y mineros por impuestos generales a lo largo del ciclo mitiga un poco la volatilidad que tendrían los ingresos fiscales totales y el gasto público, en comparación con lo que ocurriría si esa sustitución no tuviera lugar y los países aumentaran aun más el gasto en periodos de boom (y lo redujeran aun mas en los busts).

Como en el paper anterior, encontramos que mejores índices de calidad de instituciones se asocian con diferencias en el comportamiento fiscal a lo largo del ciclo.

El tercer paper [6] trata de un tema un poco diferente: el efecto que tiene el nivel de impuestos sobre la propia actividad petrolera y minera. Los países petroleros y mineros enfrentan un dilema al respecto: si gravan poco estas actividades pueden hacer menos inversión o gasto publico hoy (o tienen que mantener más altos los impuestos generales), pero si gravan mucho tendrán una menor inversión y producción petrolera y minera en el futuro y por tanto tendrán menos ingresos fiscales entonces. Nuestros resultados demuestran el trade-off en la práctica, aunque también muestran que este es menor en países con mejores índices de calidad institucional. Lo último sugiere que los países con mejores instituciones diseñan mejor los impuestos (con menores costos de eficiencia) y/o que estos son más estables y predecibles. La revisión de literatura sugiere que este es precisamente el caso

Los resultados del paper se usan luego para intentar estimar rankings de la “eficiencia” de los impuestos petroleros y mineros (eg, si la inversión sacrificada es mayor o menor que lo esperado dada la tasa de impuestos, controlando por otros factores). Algunos países latinoamericanos (México y, en algunos estimativos, Venezuela) y del Golfo Pérsico  se ven mejor de lo esperado desde este punto de vista, aunque ese resultado puede deberse a que en ellos hay una empresa pública dominante que obviamente reduce menos su inversión ante aumentos similares en la tasa impositiva en comparación con lo que ocurre en países donde domina la inversión privada.

Con gusto enviare los papers completos a quien esté interesado.