Regla Fiscal y el Principio de Sostenibilidad Fiscal en Colombia

La economía colombiana ha tenido un desarrollo generalmente favorable en la última década. Así por ejemplo, entre 2002 y 2010 el crecimiento anual promedio fue 4.5% (muy similar al 4.4% promedio exhibido por las 7 economías más grandes de América Latina[1] ) y la inflación de 5.2% (el promedio para el G7 regional fue 8.1%). Durante este período Colombia ha tenido acceso ininterrumpido a financiamiento externo, en 2004 fue el primer país de la región en emitir un bono global denominado en moneda local y recientemente (marzo de 2011) recuperó de parte de Standard & Poor’s el grado de inversión que había perdido en 1999. De la mano de una seguidilla de acuerdos con el FMI (tres, entre 1999 y 2006), se adoptaron un sinnúmero de medidas en el frente fiscal que llevaron el déficit del Gobierno Nacional Central (GNC) del 6.4% del PIB en 1999 a 2.3% en 2008 (con el balance primario yendo de un déficit de 3.6% en 1999 a un superávit de 0.9% en 2008), lo cual condujo a que la relación deuda/PIB bajara de 48.3% en 2002 a 36% en 2008. Producto de la caída en el recaudo tributario asociada a la desaceleración económica que trajo consigo la reciente crisis internacional, aunado a la decisión de aumentar ligeramente el gasto público para compensar parcialmente el shock externo, los indicadores fiscales se deterioraron ligeramente en los últimos dos años (Gráfico 1).

Grafico 1. Déficit fiscal (% PIB)

Fuente: MHCP

Esta apreciación de la evolución de la posición fiscal de Colombia aparece como bastante menos favorable cuando se evalúa en el contexto regional, teniendo en cuenta el ciclo económico. Las cifras reportadas en el Cuadro 1 señalan que durante la fase expansiva del ciclo que antecedió a la reciente crisis internacional, Colombia fue el país que reportó la posición fiscal más endeble. El contraste con Chile es notorio.  En el país austral el balance fiscal se volvió altamente superavitario durante la fase alta del ciclo, mientras que en Colombia escasamente se alcanzó equilibrio en el balance primario.  Valga decir, si bien la posición fiscal de Colombia se fortaleció bastante entre 1999 y 2007, no menos cierto es que la mejoría observada durante la parte alta del ciclo económico fue inferior a la reportada en otras economías de la región.

Cuadro 1. Crecimiento económico y balance primario

Fuente: Latin Focus Consensus Forecast, FMI, CEPAL

El hecho de que en los años de boom la posición fiscal mejorara sólo ligeramente explica en gran medida el que la habilidad del gobierno colombiano para adelantar una política fiscal contra-cíclica expansionista durante la reciente crisis -más allá del papel jugado por los estabilizadores automáticos por el lado de los ingresos- resultara inferior a la que tuvieron otros países de la región. Así por ejemplo, el gasto público como porcentaje del PIB aumentó en Colombia apenas un poco más de 1% del PIB entre 2008 y 2009, mientras que en Chile el incremento fue de 3% del PIB.

Las anteriores consideraciones llevaron a la anterior administración a proponer, una vez superados los peores estragos de la crisis financiera, cambios importantes en la institucionalidad fiscal. En particular, durante el primer semestre del año anterior se socializó la idea de que la política fiscal debería desarrollarse en el contexto de una “regla  fiscal” que propendiera por la sostenibilidad de la deuda, facilitara la adopción de posturas contra-cíclicas y asegurara que la política fiscal coadyuvaría a mitigar los efectos de “enfermedad holandesa” que podrían derivarse de las muy favorables perspectivas del sector minero-energético[2]. Este proceso de discusión iniciado por la anterior administración derivó en que el gobierno que asumió el poder el pasado 7 de agosto presentara a consideración del Congreso un Proyecto de Ley para establecer una regla fiscal.

Las reglas fiscales no son nuevas en Colombia y de tiempo atrás han existido reglas que afectan el sendero de las finanzas de los gobiernos sub-nacionales. Así por ejemplo, la Ley 358 de 1997 introdujo límites cuantitativos a su endeudamiento y la Ley 617 de 2000 estableció límites al crecimiento de sus gastos. Los efectos de estas nuevas instituciones fiscales han sido significativos. Mientras en 1999 el déficit de los gobiernos sub-nacionales fue el equivalente al 0.3% del PIB nacional, para 2008 se alcanzó un superávit de 1.1% del PIB.  Cáceres et al. (2010) analizan el uso de leyes de responsabilidad fiscal en varios países encontrando un efecto positivo y significativo de la Ley 617 sobre el balance primario.

Varios países se están moviendo en el sentido de introducir reglas fiscales. Un documento reciente del FMI (2010) muestra que mientras en 1990 apenas 7 países tenían reglas fiscales, en 2009 cerca de 80 países usaban reglas basadas en metas numéricas. Este tipo de reglas no son ajenas a la región. La más conocida quizás sea la chilena, que se adoptó en 2000. Posteriormente Brasil en 2001 y México en 2006 han implementado esta clase de mecanismos, con aparente éxito. En FMI (2010a) se aporta evidencia de que las reglas fiscales en el nivel nacional están asociadas con una mejora en el desempeño fiscal. En particular, señala que para los países de la Unión Europea las reglas fiscales más estrictas y comprehensivas están correlacionadas con un balance primario estructural más fuerte.

En octubre de 2010 el gobierno de Colombia presentó al congreso un Proyecto de Ley para implementar de manera gradual, a partir de 2012, una regla fiscal que establece una meta de un déficit de 1.5% del PIB para el balance estructural (total) del GNC[3].  También obliga a ahorrar, en un Fondo de Estabilización Macroeconómica y Fiscal, los excedentes del favorable ciclo minero energético que se avecina, cuyos recursos se utilizarán para hacer política contra-cíclica o para retirar deuda. Asimismo, el proyecto propone que el seguimiento de la meta esté a cargo de un grupo independiente de expertos y plantea como única cláusula de escape eventos extraordinarios tales como estados de excepción o algún desastre natural.

Los buenos resultados que Colombia pueda obtener de una regla fiscal como la recién descrita van a estar en gran medida condicionados por una realidad ineludible. A saber, se trata de un país donde, evidentemente, el órgano ejecutivo del poder público no tiene monopolio sobre la iniciativa de gasto público. Al contrario del caso de Chile[4], y lo que sucede en Perú donde el Congreso no tiene iniciativa para crear o incrementar gastos, en Colombia, a partir de la Constitución de 1991, la iniciativa de leyes que decreten gasto público es compartida entre el Ejecutivo y el Legislativo. Además, la Corte Constitucional también tiene iniciativa de gasto y algunos de sus fallos están asociados a enormes costos fiscales[5]. Tal es el caso de decisiones relacionadas con la indexación del salario mínimo, las cuales han tenido gran impacto sobre los ajustes salariales de los empleados públicos y de las pensiones, por sólo mencionar un caso. A esto se unen las costosas decisiones del Procurador General de la Nación quien por medio de la Circular 048 de 2010 aumentó en un año, de 2013 a 2014, el régimen de transición de la reforma pensional de 2005 y a través de la Circular 054 de 2010 determinó que los miembros de la rama judicial se pensionen bajo un régimen especial donde la pensión se calcula sobre el ingreso del último año y no de acuerdo al promedio de los últimos 10 años tal y como aplica a los demás colombianos.

Por no detentar el monopolio de la iniciativa de gasto, el gobierno colombiano, atinadamente a mi juicio, ha considerado deseable que la Regla Fiscal sea complementada con una enmienda a la Constitución que establezca la sostenibilidad fiscal como un principio que debe ser tenido en cuenta por todas las instancias del poder público con capacidad de decretar gasto. Evidentemente, lo ideal sería devolver al Ejecutivo el monopolio de la iniciativa de gasto, fortalecer los partidos y el legislativo y tener una Corte Constitucional concentrada en lo jurídico y no en lo legislativo. Mientras allá llegamos, parece razonable concentrarse en mejorar las instituciones fiscales. La regla fiscal apunta en el sentido correcto, pero difícilmente será exitosa si no se establece un mecanismo que de cierta manera discipline a aquellas instancias del poder público, diferentes al gobierno nacional, que pueden ordenar gasto. De hecho,  la regla fiscal sin una institucionalidad que introduzca el principio de sostenibilidad fiscal podría conducir a una situación bastante preocupante en que al gobierno, para cumplir con la regla fiscal, no le quedaría alternativa distinta a recortar el gasto público más flexible (la inversión en infraestructura) cada vez que otro órgano del poder público decrete gasto que no estaba contemplado en el presupuesto[6].

El proyecto de enmienda a la Constitución que introduce el principio de sostenibilidad fiscal goza del apoyo de varios economistas, pero enfrenta gran oposición por parte de los juristas. Según estos últimos, lo que pretende el gobierno es poner el Principio de Sostenibilidad Fiscal por encima de los Derechos Económicos y Sociales asociados al Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución Política de 1991. Aducen los críticos que gran parte de las decisiones de la Corte Constitucional que han tenido impacto fiscal no han hecho más que reflejar la obligación que tiene el tribunal constitucional de velar porque se cumplan los principios económicos y sociales de la Constitución, incluidos el derecho a la salud, a la vivienda digna y a una remuneración móvil. Creo que tiene razón el gobierno cuando señala que la introducción del Principio de Sostenibilidad Fiscal no atenta contra dichos derechos, simplemente busca garantizar que los mismos sean sostenibles en el tiempo. De hecho, me atrevo a pensar que una posible implicación de adoptar el Principio de Sostenibilidad no es la de que se recorte algún derecho económico y social sino, más bien, que se obligue al gobierno a proponerle al Congreso una reforma fiscal para aumentar los impuestos y cubrir los faltantes originados, entre otros, en la atención de varios de esos derechos económicos y sociales.

Referencias:  

• Caceres, C., Corbacho, C. y L. Medina (2010) “Structural Breaks in Fiscal Performance: Did Fiscal Responsibility Laws Have Anything to Do with Them?” IMF Working Papers, Washington.
• Fedesarrollo (2010) “La Regla Fiscal”. Economía y Política número 64.
• Fedesarrollo. (2011)  “Las bondades del acto legislativo sobre sostenibilidad fiscal” Economía y Política número 66.
• FMI (2010) “Fiscal Monitor, Navigating the Fiscal Challenge Ahead”, Fiscal Affairs Department, Washington.
• FMI (2010a) “Fiscal Rules Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances,”  Staff Paper , Washington.
• Landau, David (2010) “Political Institutions and judicial role in comparative constitutional law”. Harvard International Law journal. Volume 51.