Determinantes internacionales de los golpes de estado y de las guerras civiles

Empecemos por lo obvio: las economías son claramente interdependientes. La literatura económica ha clarificado esta obviedad al estudiar los vínculos comerciales y financieros que los países establecen. Una segunda obviedad es que las instituciones y la paz social son elementos fundamentales para el desarrollo económico. No sorprenden entonces los esfuerzos renovados para identificar los determinantes de la calidad institucional y de la política pública, los niveles de democratización y sus contracaras: la corrupción y los conflictos civiles.

¿Cuál es el problema? La búsqueda académica para entender el desarrollo institucional y, por ende, económico, de las naciones se ha concentrado casi exclusivamente en identificar los determinantes domésticos, aquellos sobre los cuales las sociedades tienen control sin influencia alguna del resto del mundo. Como consecuencia, el estudio del desarrollo económico y político queda confinado a la responsabilidad individual de las naciones. Los culpables del subdesarrollo son los países mismos que lo sufren, sus políticos corruptos y su cultura, en algunos casos cortoplacista y, en otros, directamente en contradicción con el esfuerzo y el comportamiento emprendedor. Las guerras civiles y la consolidación de instituciones democráticas también dependen de quienes entran en conflicto. O sea, de los actores domésticos. En un mundo en que lo económico es global, lo institucional se piensa como meramente local. ¿Es este enfoque correcto?

Esta tendencia a considerar a los países en “autarquía institucional”, por ponerle un nombre, se está revirtiendo en la literatura gracias a un puñado de artículos que tienen el mérito de enfatizar las dimensiones internacionales del desarrollo y sus determinantes. En esta entrada, doy cuenta de alguno de ellos concentrándome en los regímenes políticos y las guerras civiles.

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La injerencia foránea más evidente sobre las naciones es a través de la ayuda internacional. Años de estudio y decenas varias de artículos discuten sus efectos; otros pocos, sus determinantes. Más allá de que su saldo sea positivo o negativo, según sean las características del país “ayudado”, la literatura muestra que la ayuda internacional puede multiplicar las posibilidades de corrupción, reducir incentivos productivos, consolidar regímenes totalitarios e, incluso, contribuir a la emergencia de guerras civiles. Más importante para esta entrada es la confirmación empírica de que el origen de la ayuda puede no ser benévolo. Ilyana Kuziemko y Eric Werker (2006) muestran que la ayuda internacional es usada por Estados Unidos para influenciar la opinión en las Naciones Unidas de países aleatoriamente elegidos para ser parte del Consejo de Seguridad. Estos países ven la ayuda internacional multiplicarse (aumentos que llegan hasta el 60% en el caso de la ayuda específica de los Estados Unidos) en sus años en el Consejo para volver a caer luego de dejar tales funciones. Así entonces, se puede identificar un canal que va desde las necesidades particulares de un país (Estados Unidos) hacia la institucionalidad y el conflicto de los países “ayudados”.

El trueque de ayuda por votos en Naciones Unidas revela tan sólo una forma indirecta que adopta la influencia extranjera sobre las instituciones domésticas pues su impacto es más bien un efecto colateral, no un fin en sí mismo. Pasemos entonces a formas más directas que incluyen intervenciones orientadas a deponer o instalar líderes políticos, o a avivar conflictos domésticos.

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Más allá de la influencia sobre políticas puntuales, como estudian, por ejemplo, Antras y Padró-i-Miquel (2010) para el caso de la política comercial, la intervención extranjera ha sido particularmente importante en los procesos que determinan las instituciones políticas. Historias de múltiples golpes de estado financiados por Estados Unidos, rebeliones antidemocráticas instigadas por la Unión Soviética, perpetuaciones de gobiernos autoritarios sostenidos por Francia y el Reino Unido en África y lideres cleptócratas y dictatoriales instalados por, de nuevo, Estados Unidos, empañan las historias de la naciones donde quiera que sea, cualesquiera sean su latitud, importancia geopolítica o recursos económicos. La historia argentina nos da ejemplos también de golpes acordados en embajadas, apoyos económicos a dictaduras (expresados por inversiones o préstamos de organismos internacionales, y técnicas represivas adquiridas vía el entrenamiento “militar” ofrecido por el Pentágono en la Escuela de las Américas.

Decenas de intervenciones extranjeras influyendo la emergencia, permanencia y declinación de todo tipo de régimen político en todo tipo de país y época llamaban a clarificar los determinantes económicos de tales presencias. En mi paper con Toke Aidt (2011), extendemos la teoría de regímenes políticos, desarrollada por Acemoglu y Robinson (2001 y 2006), permitiendo inversiones que provienen de un país extranjero cuyo gobierno puede inducir transiciones entre regímenes políticos o consolidar tanto una democracia como una autocracia según sea el trato a la inversión extranjera asociado con cada régimen político. Para ello, el gobierno extranjero puede relajar las restricciones presupuestarias asociadas con la represión, la revuelta popular o el golpe de estado. Al caracterizar las condiciones de equilibrio bajo las cuales ocurre la intervención extranjera varios resultados emergen. Por ejemplo, la intervención extrajera es más probable que surja de países donde los gobiernos tienen sesgo pro-inversor (sensibles a la influencia de las corporaciones multinacionales) dirigiéndose hacia destinos de alto rendimiento para la inversión (países ricos en recursos naturales). Golpes de estado organizados o facilitados por el exterior aparecen en contra de gobiernos democráticos de países relativamente pobres y desiguales. En países de alto beneficio para la inversión con una elite económica relativamente débil, la intervención extranjera tiende a consolidar autocracias personalistas. El caso de Trujillo en la República Dominicana es un buen ejemplo, entre otros.

Quedaba por ver, sin embargo, si tales intuiciones se reflejaban en los datos. Hasta hace poco la dificultad residía en que las intervenciones fueron, en su mayoría, operaciones secretas. De hecho, eran operaciones orquestadas, por ejemplo, por la CIA y la KGB. Este problema se resolvió, al menos en parte, al desclasificarse sus archivos secretos en 2002. Tres artículos hicieron gran uso de la información que tal desclasificación develó.

Easterly, Satyanath y Berger (2010) construyen indicadores de intervenciones operadas por la CIA o la KGB y los usan para estimar la probabilidad de que un país esté organizado siguiendo reglas democráticas. El primer dato le da un número a nuestro saber general: 24 líderes fueron instalados por la CIA y 16 por la KGB durante la Guerra Fría. En las múltiples variaciones de su análisis, un resultado emerge con fuerza: las intervenciones (desclasificadas) de Estados Unidos y de la Unión Soviética causaron que la medida de democracia en el mundo haya caído más de un 33%.

¿Cuáles son los motivos? Hasta ahora dos han quedado en evidencia; ambos apuntan a los beneficios de las corporaciones multinacionales de Estados Unidos: el sesgo pro-inversión extranjera en el país de destino y la importaciones de productor “made in America”. Dube Kaplan y Naidu (2011) descubren la conexión entre los intereses de las corporaciones de Estados Unidos, la intervención en el extranjero y las ventajas que ésto conlleva para estas empresas. Estos autores muestran que semanas antes de que la CIA deponga a un líder extranjero que amenaza las inversiones de empresas de los Estados Unidos, éstas ven que sus acciones se disparan en Wall Street. Esto revela también información privilegiada sobre las operaciones de la CIA y sus efectos. Por otro lado, Easterly, William, Berger, Nunn, y Satyanath (2010) muestran que el contenido americano de las importaciones en el país intervenido por la CIA aumenta significativamente luego de que un nuevo líder haya sido instaurado. Estos productos, encima, son aquellos para los que Estados Unidos carece de ventajas comparativas en los mercados internacionales. La ventaja comparativa pasa a ser entonces la capacidad de intervenir en las dinámicas institucionales de países terceros.

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Al ser por definición conflictos domésticos, la literatura ha priorizado el estudio de las guerras civiles desde una perspectiva que enfatiza los factores internos. Así, por ejemplo, la literatura empírica ha tratado de encontrar asociaciones entre la emergencia o incidencia de una guerra civil y el crecimiento económico, importancia de los recursos naturales, escolaridad, desigualdad, pobreza, polarización étnica o mismo epidemias y, tal cual ya mencioné, flujos de ayuda extranjera. La gran parte de estos resultados carecen de robustez y no permiten una clara identificación de los mecanismos que los explican.

La pregunta teórica pasa por entender por qué actores racionales (al menos en promedio) entran en un conflicto que es costoso en situaciones en que sería posible una solución pacifica que favorezca a todas las partes. Las respuestas se encuentran en los problemas de información (riesgo estratégico o asimetría informacional) y los problemas de “commitment”. En mi artículo con Esther Hauk (2010), mostramos que extender el típico problema de “barganing” (entre un gobierno y oposición, por ejemplo) a un contexto en el que se permite que una tercera parte (un gobierno extranjero, por ejemplo) establezca alianzas con alguna de las partes en conflicto, genera nuevos problemas de información y de “commitment”, además de disminuir el margen para que una solución pacifica pueda ser encontrada. De esta manera, se demuestra que la posibilidad de intervención desata o prolonga conflictos civiles.

El problema, de nuevo, es identificar empíricamente la intervención extranjera; problema acentuado por su carácter secreto. Una forma de capturar la intervención es indagar en los motivos para intervenir e identificar aquellos que son exógenos desde la perspectiva del país en conflicto. Por ello, hicimos foco en los motivos políticos e ideológicos del gobierno que plantea una intervención en un conflicto ajeno. Estos motivos, si acaso fundados en la política doméstica del país que interviene, generan variaciones exógenas en los determinantes de las intervenciones, y estas pueden ser usadas para testear si la intervención extranjera causa o prolonga guerras civiles. Así lo hacemos con Esther para el caso de Estados Unidos.

Además de ser un “interventor serial”, Estados Unidos tiene partidos políticos con diferencias ideológicas importantes en cuanto al papel que este país juega en el mundo. De hecho, como muestra Kinzer (2006), todos los golpes de estado organizados por la CIA se planearon durante presidencias republicanas. Entonces, si la intervención de Estados Unidos afecta la paz civil en el mundo y los republicanos son más proclives a intervenir que los demócratas, uno debería esperar cambios en la incidencia de la guerra civil que reflejen la alternancia en la Casa Blanca. El otro motivo interno es el de revigorizar el apoyo presidencial. Al instalar líderes en países terceros se generan oportunidades de negocios para las corporaciones y, entonces, se multiplican las contribuciones a ser usadas durante las campañas políticas. También es posible mostrar al presidente de Estados Unidos como un líder global y disparar así su popularidad. Dado que el color y la popularidad del partido gobernante dependen principalmente de la situación interna en Estados Unidos, se puede usar esta información para testear si cambios en el apoyo presidencial generan más o menos guerras civiles en el resto del mundo. Lo que encontramos, luego de múltiples chequeos de robustez, es que sí la probabilidad de conflicto civil aumenta cuando los republicanos toman el poder y cuando su presidente, cualquiera sea su partido, pierde popularidad.

Estos resultados apuntan, de nuevo, a la necesidad de pensar que la paz no es autárquica y que parte de la responsabilidad recae en cómo la comunidad internacional limita o potencia la intervención de países terceros en conflictos domésticos.

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Es esta una entrada anti-yankee? Quizás así parezca. No discuto, sin embargo, si las intervenciones son positivas o negativas para el país intervenido o si permiten un aumento del bienestar mundial. Escondo por lo tanto mi opinión y me declaro agnóstico, al menos en esta entrada. Lo que si queda claro es que las instituciones y la paz no son sólo responsabilidad local y que la comunidad internacional tiene en sus manos un canal a través del cual impulsar el progreso y el bienestar global. ¿Será esta vía transitada? Y… depende de quienes dirijan las acciones globales. Aunque algunas iniciativas parecieran democratizar la comunidad internacional, como la extensión del G8 al G20 o el cambio de reglas en, por ejemplo, el FMI, aún queda mucha institucionalidad global por construir para que la democracia y la paz se extiendan por el mundo.