Mauricio Cárdenas es un destacado economista colombiano. Fue ministro de Hacienda y Crédito Público entre 2012 y agosto de 2018 (cuando concluyó el gobierno de Juan Manuel Santos, del que también fue ministro de Minas y Energía). En otros gobiernos anteriores había sido ministro de Desarrollo Económico (a cargo de turismo, industria y vivienda), Transporte, y director del Departamento Nacional de Planeación, una institución clave para el diseño de las políticas públicas en Colombia. Ha sido director de Fedesarrollo en dos ocasiones e investigador de Brookings.
FE: Cuéntanos detalladamente cuál es tu formación académica. ¿Dónde estudiaste y sobre qué temas investigaste antes de dedicarte a la función pública?
MC: Hice el pregrado y la maestría en economía en la Universidad de los Andes en Bogotá, donde además concentré las materias electivas en ciencia política, y el doctorado en Berkeley donde mis áreas fueron macroeconomía y economía internacional. En 1985, cuando terminé el pregrado, fui a trabajar a Fedesarrollo de la mano de José Antonio Ocampo, quien había sido mi profesor en la universidad. Allí hice un trabajo comparado sobre la crisis de la deuda en México y Venezuela, que fue mi tesis de maestría. Como el trabajo incluía pasantías, tuve la fortuna de conocer a Ernesto Zedillo quien en ese momento trabajaba en el Banco de México y Ricardo Hausmann quien era profesor del IESA en Caracas. Ellos fueron mis anfitriones intelectuales con quienes conservo una estrecha relación. Mi tesis doctoral también fue un ejercicio comparado, en este caso economías que dependían, o habían dependido en algún punto de su historia, del café y, por lo tanto, enfrentaban un choque externo común (las fluctuaciones del precio internacional) pero con resultados económicos muy diversos. Me interesó entender las causas de esa heterogeneidad.
FE: ¿Quiénes te han influenciado en tu carrera profesional y por qué?
MC: En Los Andes enseñaba el economista chileno Oscar Landerretche (padre) quien vivía exiliado en Colombia. Tomé su curso de macroeconomía y un seminario en el que nos dedicamos a leer de la A a la Z el libro Structuralist Macroeconomics de Lance Taylor que acababa de ser publicado. Oscar era un gran profesor quien despertó en mi una verdadera pasión por la economía. Tuve la fortuna de contar con muy buenos profesores a lo largo de la carrera. Muchos de ellos muy jóvenes, recién egresados de la Facultad, que hacían un gran trabajo enseñando (como Leonardo Villar, Sergio Clavijo y Hernando José Gómez). Los cursos de estadística y econometría los dictaban profesores franceses que hacían sus pasantías en Los Andes y eran excelentes. En economía política leíamos a Marx y los clásicos con Ulpiano Ayala y Alejandro Sanz de Santamaría, también extraordinarios. En general diría que recibí en los Andes una formación integral, con poco dogmatismo, con muchas más materias en economía de las que se requieren para un pregrado en Estados Unidos.
En términos de influencia como investigador, además de José Antonio Ocampo, mencionaría a Eduardo Lora y Guillermo Perry con quienes aprendí a buscar datos, procesarlos y escribir papers en esos primeros años en Fedesarrollo. Todo esto me sirvió mucho para el doctorado que inicié en 1987 en la Universidad de California en Berkeley.
Me demoraría mucho relatando las influencias de Berkeley. En términos de mi tesis, además del impulso y apoyo que me dio Albert Fishlow (quien era al mismo tiempo una especie de acudiente de todos los estudiantes latinoamericanos), Torsten Persson me ayudó a conceptualizar y simplificar mis ideas. Tuve la fortuna de estar en Berkeley en la época que enseñaban Barry Eichengreeen, Jeff Frankel, Maury Obstfeld y Ken Rogoff. Con todos ellos trabajé de cerca y aprendí lo que podríamos decir ha sido la materia prima de mi ejercicio profesional.
FE: ¿Qué te llevó a dedicarte tan ampliamente a la función pública?
MC: En Colombia ha habido una tradición de muchos años en la que los economistas combinamos el ejercicio académico con la función pública. Yo diría que es resultado de esa escuela, pero también porque me motiva enormemente el servicio público y porque he tenido la fortuna de que varios presidentes me han llamado para trabajar en sus gobiernos. Sumando los cargos, he pasado 10 años en el salón del consejo de ministros, lo cual ha sido una gran experiencia. El resto del tiempo lo he dedicado principalmente a la investigación y la docencia.
FE: Has sido ministro de prácticamente todas las carteras relacionadas con la economía. Cuéntanos en detalle tu trayectoria como funcionario público.
MC: Además de los ministerios y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), mi primer cargo público fue verdaderamente atípico. Un año después de terminar el doctorado, el alcalde de Bogotá me invitó a dirigir la Empresa de Energía (EEB), que en ese entonces era una empresa pública llena de problemas. Fue algo muy enriquecedor y me alegro de haber dado ese paso pues aprendí mucho de gestión pública y del mundo político, incluyendo el trabajo con las comunidades. En esa época Colombia vivía racionamientos de energía a la espera que se terminara el megaproyecto de El Guavio, en manos de la EEB, cosa que felizmente ocurrió. Eso me puso en el radar del Presidente César Gaviria, quien me llevó al ministerio de Desarrollo en los últimos meses de su gobierno.
De mi paso entre 1999 y 2000 por el DNP, que es una de las instituciones más atractivas para un economista en Colombia, destacaría la creación de Familias en Acción, que es el programa de transferencias monetarias condicionadas que hoy beneficia a cerca de 2,5 millones de hogares. Con unos ajustes menores, prácticamente lo calcamos del programa Progresa, que había iniciado unos años antes el gobierno de México. En ese momento la economía colombiana atravesaba su peor crisis de los últimos 70 años, por lo que fue necesario acudir a un programa con el FMI y tuve la responsabilidad de negociar con la banca multilateral el componente social para amortiguar los efectos del ajuste. Ahí nació Familias en Acción.
FE: Tu especialización era en Macroeconomía. ¿Te fue difícil adaptarte a cargos como el de ministro de energía o transporte que requieren conocimientos microeconómicos específicos?
MC: Es una pregunta interesante. Cuando llegué al Ministerio de Hacienda me dije “aquí no tengo que hacer curso de inducción”. En los demás cargos, además de la regulación especifica, hay que aprender aspectos técnicos, así como la jerga que se maneja en cada profesión, bien sea en la vivienda, la electricidad o el transporte. Pero mi conclusión es que la formación de economista permite aprender rápido, hacer las preguntas correctas, ver efectos directos y, sobretodo, indirectos de las decisiones de política, y poner todo bajo el lente del análisis costo/beneficio, que es la marca de nuestra profesión. Es como saber un idioma indispensable para las discusiones y el diseño de la política pública. Más aún, creo que esa formación puede ser más adecuada que el conocimiento sectorial muy especializado. Un economista lo puede hacer mejor en el ministerio de Salud que un médico. En Colombia tenemos dos grandes ejemplos con Juan Luis Londoño y Alejandro Gaviria.
FE: ¿Cuál crees vos que deben ser los saberes de un economista para poder hacer una gestión pública exitosa?
MC: Además de todo lo obvio, micro, macro, econometría y “sentido” de los datos, hay que saber historia. Mucha historia. Los problemas se repiten, son los mismos. Saber cómo se abordaron en otras épocas, qué errores hay que evitar repetir, qué cosas buenas ya se hicieron y hay que reforzar. Y, por supuesto, no creerle a un sólo modelo. Una decisión de política pública se debe tomar cuando haya una verdadera avalancha de evidencia. Sobre este punto, vale la pena contar una anécdota. Al llegar a Hacienda me encontré con un trabajo hecho por un economista muy senior del ministerio, con un modelo de equilibrio general bastante sofisticado, en el que se decía que bajar los impuestos a la nómina no ayudaría a generar empleo formal. Yo había trabajado ese tema durante muchos años, especialmente con Raquel Bernal, y tenía la intención de reducir esos impuestos basado en la evidencia que se había acumulado con nuestro trabajo y el de muchos otros, como Carmen Pagés y Adriana Kugler. Con la ayuda de ellas y otros colegas, como Santiago Levy y Ricardo Hausmann, además de mis coequiperos en el ministerio Ana Fernanda Maiguashca, Juan Ricardo Ortega y Luis Fernando Mejia, nos embarcamos –con éxito—en la tarea de desmontar una gran parte de esos impuestos para estimular la generación de empleo formal. Fue una negociación muy compleja con el Congreso y con los sindicatos de las entidades receptoras de dichos impuestos. Los resultados han sido mejores a los esperados, empezando por el empleo formal que por primera vez superó al empleo informal en las ciudades colombianas en 2017, pero también para las entidades que recibían estas rentas de destinación especifica, como el ICBF y el SENA, que han visto incrementar sus presupuestos.
FE: También has tenido una destacada trayectoria académica. Cuéntanos sobre ella.
MC: He pasado muchos años haciendo investigación aplicada y he trabajado con muchos colegas. Lo temas e intereses han ido cambiando con el tiempo. Mercado laboral e informalidad es a lo que más tiempo le dediqué en mi última etapa en Fedesarrollo, que fue hace diez años. Después en Brookings me atrajo mucho el tema de capacidades estatales. Cómo se construyen -pero también cómo se destruyen- es una pregunta clave para América Latina. Ese fue el tema de mi discurso presidencial para LACEA, en Buenos Aires en 2010. Quizás por eso y pese a lo impopular que resulta (no hay reunión social en la que no me hablen del tema), al llegar a Hacienda me enfoqué en incrementar los ingresos fiscales. Sin ellos no hay capacidad estatal posible.
En 2012 los ingresos del gobierno central (diferentes a los que genera el petróleo) en Colombia eran apenas 13,5% del PIB. En 2015, debido a una fuerte reforma fiscal que adoptamos a finales de 2014, tan pronto comenzaron a caer los precios del petróleo, llegaron a 15% del PIB y se han mantenido alrededor de esa cifra desde entonces. Todavía es muy bajo para una economía con el nivel de ingreso (y las necesidades de bienes públicos y redistribución) que tiene Colombia.
Otro tema favorito en mi agenda académica ha sido el de las consecuencias económicas del conflicto. Uno de los resultados más interesante de esta literatura es haber podido mostrar que cuando la cocaína se empezó a producir en gran escala en Colombia, a comienzos de los años ochenta, se detuvo el crecimiento de la productividad total de los factores. Por eso, romper el matrimonio entre narcotráfico y conflicto es la mejor inversión en el futuro de Colombia. Me siento muy orgulloso de haber sido parte del gobierno que logró que las FARC entregaran las armas y se convirtieran en un partido político. Esta es una condición necesaria, naturalmente no suficiente, para mejorar el desarrollo de mi país.
Hablando sobre este tema, no hace mucho publicamos un trabajo con Marcela Eslava donde demostramos, con una base de datos muy rica, que el conflicto armado interno destruyó capacidades estatales a nivel municipal, como la capacidad de recaudar impuestos locales o realizar inversión pública. Esto es interesante, pues contrasta con la evidencia internacional de Tim Besley y Torsten Persson, entre otros, que ha mostrado que las guerras externas sirvieron para generar capacidades estatales en los países hoy más avanzados. En este sentido, los efectos de las guerras entre naciones son diametralmente opuestos en comparación con los conflictos armados internos.
FE: ¿Cómo cambió tu visión de la vida académica tu paso por la función pública?
MC: Tal vez lo hace a uno más pragmático. Por lo general me interesan las investigaciones que tienen impacto sobre las políticas. Si alguien dice que hay que mejorar las instituciones o la calidad de las políticas no me parece suficiente. Me interesa saber cuáles y cómo. Ese es mi filtro. Después de siete años en el gobierno estoy muy interesado en dos cosas. Primero, mejorar el entendimiento de la economía colombiana más allá de los economistas, empezando por los colegios. Para eso, quiero preparar una nueva edición del texto de Introducción a la Economía Colombiana que escribí hace una década. En ello ya estoy trabajando. Lo segundo es reflexionar sobre por qué las políticas y reformas bien diseñadas y documentadas, basadas en la evidencia, no siempre logran ver la luz del día, mientras que otras menos buenas se instauran con mucha facilidad y son difíciles de cambiar. Es un tema complejo.
FE: ¿Cuál crees que ha sido el progreso del país en estas décadas que has participado de la gestión pública?
MC: Colombia es hoy otro país frente al que conocí hace 25 años cuando tuve mi primer cargo público. Pero es un país que, también hay que decirlo, tiene unos retos enormes. Podríamos decir que Colombia se modernizó en todo sentido y se abrió al mundo, o mejor dicho el mundo lo descubrió. Esto suena extraño, pero es cierto. Existía un velo que no dejaba ver bien a Colombia desde el exterior. De repente, con la impresionante reducción en la criminalidad y, sobretodo, con el logro de la paz, el velo se corrió. Por eso, está llegando inversión extranjera (¡y turistas!) como nunca, logramos ingresar a la OCDE, en fin. Todo esto es muy positivo, pero no hay que cantar victoria. En el frente social hemos hecho algunas cosas bien, como la de dar aseguramiento en salud a toda la población, pero seguimos teniendo un problema de desigualdad muy serio. Sin embargo, soy optimista. Por un lado, el empleo se está formalizando y, por otro, el fin del conflicto representa una verdadera oportunidad para mejorar las condiciones de vida en las zonas del país donde el círculo vicioso entre economía ilegal, baja inversión, pobreza y conflicto hizo estragos. Espero que no desaprovechemos esta oportunidad.
También hay que destacar la manera como se ha consolidado el manejo macro de Colombia. Esta institucionalidad se puso a prueba entre 2015 y 2017, cuando a raíz de la caída del precio del petróleo perdimos casi el 50% de las exportaciones (el peor choque externo desde la Gran Depresión de los años treinta). La conclusión es que la economía logró ajustarse sin una recesión. Dejamos que el tipo de cambio se depreciara libremente, enfrentamos el efecto inflacionario de la devaluación subiendo las tasas de interés y ante la pérdida de ingresos fiscales de cerca de 3% del PIB, bajamos el gasto, subimos los impuestos y, de acuerdo con la regla fiscal, aumentamos temporalmente el déficit del gobierno central. Todo esto lo hicimos con un equipo impresionante de economistas de primer nivel, tanto en Hacienda como en el Banco de la República, con muchos nombres a destacar, pero donde mencionaría a Andrés Escobar quien fue mi mano derecha. Como resultado, la economía no dejó de crecer, el déficit de la cuenta corriente se redujo de casi 6% del PIB inmediatamente después del choque a 3% del PIB en 2018. La inflación, que llegó a 9% en julio de 2016, está en 3,1% muy cerca del punto medio del rango que utiliza el Banco de la República como objetivo (2% a 4%).
FE: ¿Cuáles son los principales desafíos en materia económica que enfrenta Colombia en el corto y mediano plazo?
MC: En el frente macroeconómico, una regla fiscal muy exigente. El déficit del gobierno central ha venido bajando desde 2016 cuando llegó a 4% del PIB como consecuencia del choque petrolero. En 2017 fue 3,6% del PIB y este año (2018) se espera que sea 3,1% del PIB. Hacia adelante debe seguir el ajuste. Según la regla, el déficit debe ser 2,4% del PIB en 2019 y continuar por una senda descendente hasta llegar a 1% del PIB (su nivel estructural) a mediados de la próxima década. En ausencia de nuevos ingresos, lograr estos objetivos exigiría recortar el gasto aún más (el gasto del gobierno ya ha caído en cerca de 1,5% del PIB entre 2013 y 2018), lo que sería muy costoso para la equidad y el crecimiento. Sería inevitable reducir la cobertura de programas sociales de gran importancia, así como eliminar ciertos subsidios con alto costo político. Aunque los mayores precios actuales del petróleo ayudarán a generar ingresos fiscales adicionales no previstos, esto no será suficiente.
Por ello, Alberto Carrasquilla, mi sucesor en el ministerio de Hacienda, una persona idónea y con mucha experiencia, ha propuesto una reforma tributaria para aumentar los ingresos fiscales. Todavía no es claro de qué manera, y habrá tiempo para comentarlo, pero coincido plenamente en la búsqueda de fórmulas que eviten recortes en los programas sociales de alto impacto. El gasto puede ser más eficiente, sin duda, pero pensar que se puede reducir sin afectar programas muy sensibles en educación y salud, o los subsidios que reciben directamente los sectores más vulnerables, simplemente no es viable. Dicho eso, tampoco estoy de acuerdo con propuestas para aumentar el gasto frente al nivel al que hemos llegado después del ajuste de los últimos tres años. Se requiere actuar con responsabilidad y pragmatismo, los mismos criterios que nosotros utilizamos.
Lo que la actual discusión en Colombia está mostrando es, una vez más, que no hay espacio para el populismo tanto de ingresos (bajar drásticamente la carga tributaria) como de gastos (financiar grandes nuevas iniciativas). Tampoco hay espacio para el facilismo con el que se pretendían recortar los gastos del gobierno. Todo esto está demostrando que las criticas que hacía la oposición con tanta ligereza eran completamente infundadas. Afortunadamente, el hilo conductor de la política económica se mantiene, como ha sido la tradición en nuestro país, independiente de los vaivenes políticos.
FB: ¡Muchas gracias, Mauricio!
