El país está atascado en la trampa del crecimiento mediocre de la que difícilmente podremos escapar si no logramos forjar un conjunto mínimo de acuerdos para reformar y fortalecer nuestra precaria institucionalidad pública. La ralentización de los últimos años y la reducción de nuestra tasa de crecimiento potencial, son la expresión antelada de lo que nos espera de persistir en ese derrotero.
Liliana Rojas apuntaba a ello en el último CADE al recalcar que a los ritmos actuales de crecimiento alcanzaremos la convergencia con los países de ingresos altos en 60-70 años. Si en cambio aceleramos el paso y aseguramos tasas de 7%, en 26 años habremos cerrado la brecha. Esta transición exige una agenda de transformaciones institucionales que faciliten las ganancias de productividad sin las cuales no podremos asegurar el crecimiento que necesitamos.
Apenas el 12% de las economías calificadas como de ingresos medios en 1960 habían logrado transformarse en economías avanzadas cincuenta años después.
Solo 13 naciones —incluyendo Finlandia, Irlanda España, y Corea del Sur, que lograron esa transición en 20 años—han escapado la trampa que hoy nos atenaza, evitando durante su transición la desaceleración de la productividad, principal responsable del estancamiento (Foxley & Sossdorf).
Mantener una política macroeconómica saludable y prudente no es condición suficiente para gatillar la transición requerida. En ese sentido, subsiste un consenso amplio respecto al ámbito general de intervenciones que deben desplegarse, sobre todo alrededor de temas centrales como la calidad educativa, infraestructura, mejoras en la capacidad y calidad administrativa del Estado, e inversión de I&D. El desafío radica en como pasar de las prescripciones generales al despliegue particular, especialmente considerando el importante componente institucional involucrado.
Y es que debido a sus condicionamientos políticos, la modernización y transformación institucional entrañan procesos de especial complejidad. Mientras que la primera ola de reformas (apertura comercial, disciplina fiscal, liberalización financiera) podía ser impulsada por pequeños grupos tecnocráticos actuando aisladamente; las transformaciones pendientes demandan la concertación y movilización de coaliciones amplias y transversales.
El ejemplo educativo
La reforma educativa es quizá el mejor ejemplo de esa compleja dinámica. Las investigaciones de Eric Hanushek y otros demuestran que existe una relación causal entre capacidades cognitivas y crecimiento económico, y que por tanto resulta insuficiente universalizar la escolaridad si el acceso más amplio no está aparejado de mejoras en los aprendizajes. En ese sentido,
Remontar esa situación exige articular una alianza amplia de grupos influyentes capaces de superar los típicos problemas que plantea la acción colectiva entre sectores diversos y dispersos. Energizar y movilizar a estos grupos en favor de las reformas demanda importantes recursos organizativos y un liderazgo que debe ser desplegado desde el propio Estado.
De lo contrario, será imposible sobreponernos a la oposición de los sindicatos magisteriales–menos numerosos y más organizados– contrarios a las evaluaciones, algo evidenciado en las huelgas magisteriales del 2017. Los maestros organizados suelen ser los principales aliados del gobierno en la universalización del acceso(asociada a la creación de mayor número de plazas), pero generalmente son los primeros en objetar la implementación de mecanismos de evaluación y control de calidad.
La asimetría informativa plantea otro escollo significativo. En nuestro país, la ciudadanía no maneja la misma data que los propios funcionarios tienen acerca del desempeño comparativo de las escuelas en las pruebas de evaluación. Sin el acceso público e irrestricto a esa información, difícilmente será posible fomentar la rendición de cuentas necesaria para la transformación educativa.
Aunque resulte paradójico, otro obstáculo institucional guarda relación con la transformación social de los últimos años. Como sabemos, buena parte de las familias que salieron de la pobreza y se sumaron a la clase media han retirado a sus hijos de las escuelas públicas para matricularlos en privadas (la mitad de los escolares en Lima) de heterogénea calidad. Los incentivos para que estos grupos se movilicen en favor de la transformación de un sistema que ya abandonaron y que perciben como ajeno resultan débiles. Lo mismo sucede con los agentes políticos, escasamente motivados para priorizar la profundización de la reforma educativa si es que sus propios electores no han priorizado el tema.
Razones para el optimismo
Las soluciones a este conjunto de problemas no admiten formulas empaquetadas, sino intervenciones específicas que aborden de manera puntual y secuencial los principales cuellos de botella identificados (Rodrik). En ese sentido, las reformas institucionales resultan menos tecnocráticas que políticas, y exigen la articulación de coaliciones amplias, cuidadosamente estructuradas a fin de facilitar la acción conjunta, coordinada y eficaz.
El principal obstáculo que dicho proceso enfrenta guarda relación con la fragmentación de grupos sociales y la consiguiente ausencia de condiciones que faciliten la emergencia de las alianzas a favor de las mejoras. Debido a sus complejidades, estas últimas requieren de un sustrato de instituciones capaces de coordinar, monitorear y conciliar los intereses divergentes de diversos actores. Crear tales instituciones demanda una compleja coordinación horizontal entre actores públicos y privados (Donner & Schneider).
Felizmente tenemos en nuestro haber algunos ejemplos de transformaciones exitosas, aunque acotadas, que pueden servir de referentes. Uno de ellos se corresponde al cierre de la Cedula Viva en el 2004, luego de un intenso esfuerzo de concertación política desde el ejecutivo como consecuencia del cual se aseguró la votación favorable de la modificación constitucional en dos legislatura, medida posteriormente refrendada por un fallo del Tribunal Constitucional. Ello se consiguió gracias a la articulación de una importante coalición política entre el Ejecutivo, grupos del Legislativo e importantes organizaciones gremiales.
Otro ejemplo importante es el de la negociación del TLC con Estados Unidos luego de superar la cerrada oposición de grupos contrarios a la apertura comercial. En ese caso también fue clave la articulación de una amplia coalición favorable a partir de la canalización del apoyo de distintos grupos sociales, sindicatos, exportadores, productores locales, universidades, medios y partidos políticos.
Horizonte incierto
El panorama político peruano se presenta adverso para la construcción del tipo de alianzas que las reformas requieren. En ese sentido, el reciente intento de vacancia presidencial evidenció la extrema debilidad y vulnerabilidad del Ejecutivo, contrapuesto a un Congreso dominado por fuerzas más proclives al enfrentamiento sin cuartel que a la concertación negociada.
De otra parte, lejos de aquietar los ánimos e inaugurar un periodo de reconciliación, la gracia presidencial ha terminado por exacerbar el clima de confrontación. Además, la amplia percepción de que el indulto no tuvo un carácter humanitario sino que se correspondió a un trueque para garantizar la supervivencia palaciega, ha profundizado la desconfianza ciudadana. A ello se suma el efecto toxico del escándalo Odebrecht, cuyas ondas destructivas afectan a buena parte del elenco político nacional.
En estas circunstancias el peor peligro que se cierne sobre el país es el del continuo deterioro institucional y su secuela de inmovilismo y desafección. No hay forma de escapar de la trampa de los ingresos medios sin despercudirnos de ese lastre y apostar por la construcción de las amplias coaliciones necesarias para poner en marcha las reformas pendientes.
Bibliografía
Richard F. Doner, Ben Ross Schneider, “The middle income trap: more politics than economics”. World Politics, Volume 68, Number 4, October 2016, pp. 608-644.
Foxley, Alejandro, and Fernando Sossdorf. 2011. “Making the Transition: From
Middle-Income to Advanced.” Washington, D.C.: Carnegie Endowment for
International Peace.
Rodrik, Dani. 2007. One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and
Economic Growth . Princeton, N.J.: Princeton University Press.
