La puesta en marcha del plan de reconstrucción con cambio anunciado por el gobierno para las zonas impactadas por el Niño Costero (NC) plantea inmensos retos y desafíos que deberán ser abordados por la recientemente creada autoridad. Los estimados preliminares de la destrucción de infraestructura y la afectación de activos privados, indican que estamos frente a un esfuerzo sin precedentes en la historia reciente del país (algo menor como % del PBI a los daños ocasionados durante El Niño del 82-83 y 97-98 pero mucho mayor en montos absolutos).
A diferencia de ambos episodios, como resultado de los ahorros fiscales generados en los últimos años, en esta oportunidad el Estado tiene los recursos para emprender las inversiones que la reconstrucción requiere. Además, el gobierno ha adoptado un marco normativo excepcional orientado a facilitar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno, y expeditar la ejecución de las obras. Así, en esta coyuntura el gran reto tiene un carácter fundamentalmente institucional y guarda relación con la capacidad que tenga la autoridad para impulsar la implementación de las iniciativas con cargo a cada uno de los niveles de gobierno responsables de su ejecución.
Nuevo marco normativo
El arreglo adoptado recoge los aprendizajes derivados de las mejores experiencias de reconstrucción post desastre registradas internacionalmente. En general, estas ponen de relieve la conveniencia de contar con autoridades especiales responsables de la conducción del proceso, empoderadas para tomar decisiones y liderar la reconstrucción. Un ejemplo de lo anterior es el esquema instituido por Colombia luego del desastre de la Niña del 2010-2011 (otra instancia es Indonesia post-tsunami).
Esta última formula contrasta con la desplegada por Chile, donde la reconstrucción estuvo en manos de un comité que se valió de la institucionalidad ya existente para desplegar la ejecución de obras a cargo de los distintos ministerios. En el caso chileno fueron las propias instancias sectoriales las encargadas de implementar las iniciativas, manteniendo altos niveles de coordinación a través de un comité ministerial reconstituido para cumplir el nuevo encargo.
A fin de abordar las tareas requeridas y evitar una reedición de la fallida Forsur, el gobierno peruano ha optado por un esquema hibrido que combina ambas fórmulas: la creación de una autoridad especial adscrita a la PCM, responsable de la supervisión y liderazgo del proceso, y el establecimiento de un directorio ministerial. En ese sentido, se espera aprovechar la institucionalidad existente para desplegar la ejecución a través de distintas instancias de gobierno, tanto local como regional o central, conforme a lo que corresponda.
La nueva autoridad estará a cargo de la preparación del Plan de Reconstrucción, el mismo que deberá formularse en estrecha coordinación con las autoridades locales y tras la revisión del catastro de daños compilado por los sectores. El Plan identificará y priorizará las obras e iniciativas que deberán ser implementadas, indicando además la instancia responsable de su ejecución y la modalidad que deberá ser utilizada (incluyendo obras por impuestos). La centralidad del Plan en el esfuerzo reconstructor se expresa en el hecho de que el mismo deberá ser aprobado por el Consejo de Ministros.
La inclusión del concepto de subsidiaridad en la asignación de responsabilidades para la ejecución es uno de los elementos más innovadores que la norma señala. Será el nivel de gobierno más cercano al ciudadano el encargado de ejecutar la obras correspondientes, y cuando este no tenga la capacidad para hacerlo, la iniciativa quedará a cargo de la instancia superior, bien sea gobierno regional o el sector correspondiente del gobierno central.
Igualmente, el instrumento incorpora candados y seguros adicionales para salvaguardar la transparencia y evitar la corrupción en los procesos. Para ello, la norma establece la disponibilidad y actualización periódica de información sobre los avances en la ejecución de las obras a través de un portal. Más importante, se contempla la fiscalización concurrente por parte de la Contraloría. De esta forma, los funcionarios a cargo de llevar a cabo los distintos concursos y adjudicaciones trabajarán codo a codo con los representantes de dicha institución, quienes se pronunciarán sobre la idoneidad de cada una de las fases y etapas. Además, la Contraloría mantiene la facultad de realizar auditorías posteriores.
La norma también incluye importantes medidas para asegurar la agilidad en la ejecución del Plan, al instituir un régimen simplificado de contratación de obras y sin límites de montos, y asegurar plazos expeditivos en la obtención de los permisos y autorizaciones requeridas. Con especial acierto, se incluye el silencio administrativo positivo, estableciendo un plazo máximo de 15 días para el mismo.
De igual modo, ésta señala que las habilitaciones urbanas y de edificación puedan hacer uso del régimen simplificado, obteniendo la aprobación automática con firma de un profesional. Las entidades públicas también están obligadas a poner a disposición de la Autoridad los terrenos o predios que ésta requiera para la ejecución del Plan. Ambos extremos resultan especialmente relevantes si consideramos que una parte importante del esfuerzo a desplegarse pasa por la reubicación y construcción de viviendas en nuevos espacios geográficos.
El marco normativo aprobado por el Congreso también viabiliza la tipificación de infracciones y sanciones a aquellas autoridades que permitan, regularicen o fomenten el asentamiento de personas en zonas de alto y muy alto riesgo no-mitigable. El ejercicio del derecho de posesión sobre estas áreas se declara ilegal, y las zonas son clasificadas como intangibles, pasando a control del gobierno regional (antes estaban a cargo de los locales). De esta manera, se espera frenar la ocupación y asentamiento en torrenteras, quebradas y aquellas zonas más vulnerables.
Principales Retos
Para resultar exitosa, la reconstrucción debe colocar a la población damnificada en el centro del proceso. Una buena reconstrucción implica reactivar comunidades y ayudar a los damnificados y afectados a refaccionar y levantar nuevamente sus viviendas, recuperar sus actividades económicas y retomar el control de sus propias vidas. Un reciente estudio sobre la experiencia post desastre en India (Mulligan y Vahantani) concluyen que los esfuerzos por obtener y mantener la confianza de la comunidad resultan vitales para asegurar el éxito de largo plazo. La experiencia chilena abunda en lo anterior (GSAPP).
En ese sentido, será fundamental adoptar mecanismos de comunicación, consulta y difusión de información oportuna y certera en las distintas fases y etapas del proceso. Ello resulta especialmente relevante para el reasentamiento de aquellas familias que perdieron sus hogares ubicados en zonas de alto riesgo y que deberán restablecerse en nuevas locaciones. El alineamiento de expectativas sobre los alcances y el cronograma de la reconstrucción resultan vitales para ese objetivo.
Uno de los aspectos claves de la reconstrucción es la identificación de los damnificados y la evaluación de daños (Kitzbichler). Esto resulta crítico para elaborar una política de compensaciones certera e identificar de manera precisa los alcances de la infraestructura que deberá ser reconstruida. En el caso peruano, la articulación de dicha información está a cargo de Indeci, los gobiernos subnacionales y los propios ministerios responsables.
Otro reto de envergadura es el de la precaria institucionalidad, la misma que se traduce en bajos niveles de ejecución presupuestal. Si bien lo ideal sería empoderar a las autoridades locales para que puedan llevar a cabo las obras directamente, esto no siempre resulta posible precisamente por la falta de capacidades de gestión. De allí la importancia de la subsidiaridad en la asignación de responsabilidades, y la posibilidad de que la ejecución pueda ser asumida por otras instancias del gobierno cuando resulte necesario.
Es importante no perder de vista que la reconstrucción también ofrece una oportunidad para ayudar a cerrar las brechas de gestión. Una forma de hacerlo es contratar a grupos de profesionales que puedan trabajar con los funcionarios locales y regionales en la elaboración de los términos de referencia, la preparación de bases, las convocatorias a los concursos y el seguimiento y supervisión de las obras que se les asigne. De esta manera se generarían capacidades de gestión duraderas en las administraciones subnacionales.
La proliferación de la corrupción también se levanta como una seria amenaza al proceso, especialmente a la luz de los escándalos reciente sobre la actuación de las constructoras brasileñas en nuestro país. De allí la enorme urgencia que mantiene la supervisión concurrente y el control posterior de la Contraloría, según lo establecido por la norma. Con ese fin, sería importante que la Autoridad no escatime esfuerzos para transparentar el acceso público a la información y propicie la vigilancia ciudadana de todos los proyectos del Plan. El uso de las TICs para el seguimiento y monitoreo de los proyectos puede resultar muy útil.
Prevención y mitigación.
Finalmente, la autoridad enfrenta el reto de impulsar la adopción de un enfoque de desarrollo urbano sostenible y saludable, y la gestión de riesgos frente al cambio climático. La reconstrucción debe fortalecer la resiliencia de nuestras comunidades y posibilitar la mitigación y rápida adecuación y respuesta frente a la amenaza de nuevos desastres. Esto resulta especialmente cierto de la reconstrucción y levantamiento de viviendas con estándares de seguridad más rigurosos, en ubicaciones no vulnerables (Iftekhar y Charleswood).
Desde esa perspectiva, la reconstrucción debe ser vista también como la oportunidad de prepararnos para el próximo evento climatológico extremo. La información muestra que la incidencia de desastres naturales ha aumentado de manera sostenida en la última década, especialmente los hidrogeológicos. No solamente estamos ante un incremento en el número de episodios, sino también frente a la multiplicación de daños causados por estos. Los diez desastres más costos ocurridos en el periodo 2005-2015 fueron cuatro veces más costosos que los ocurridos durante la década previa (Cutter, de donde proviene el gráfico adjunto).
La inversión en prevención apenas representa el 10% de lo que demanda la reconstrucción posterior a un desastre. De allí la enorme importancia de adoptar mecanismos de gestión, prevención y mitigación, algo que no ha ocurrido en el pasado. Debido a su cada vez más frecuente recurrencia, los fenómenos climatológicos extremos han dejado de ser eventos excepcionales, algo que con seguridad se exacerbará en el futuro debido al calentamiento global. La reconstrucción con cambio es una oportunidad para adoptar las medidas que nos permitan estar mejor preparados para enfrentar futuros desastres.
Bibliografía
Cutter, Susan. Pool knowledge to stem losses from disasters. Nature (June 2015).
Iftekhar, Ahmed y Esther Ruth Charlesworth. International Journal of Disaster Resilience in the Built Environment (Vol 6, No 3, pp 330-312, 2015).
Kitzbichler, Stephan. Built back better? Reconstruction after the Tsunami disaster of 2004 in Aceh. Asian Journal of Social Science ( Vol. 39, pp 543-552, 2011).
Latin Lab, GSAPP Columbia University and Santiago Research Cell. Learning from 27F: a comparative assessment of urban reconstruction processes after the 2010 earthquake in Chile. (February, 2015).
Lincoln Institute for Land Policy. The Road to Recovery: governing post-disaster reconstruction. July 2013.
Tumini, Irina and Paula Villagra-Islas, Geraldine Herrmann-Lunecke. Evaluating reconstruction effects on urban resilience: a comparison between two Chilean tsunami prone cities. Nat Hazards (Vol 85, pp. 1363-1392, 2017).
Vahanvati, Mittul y Martin Mulligan. The new model for post-disaster housing reconstruction: lessons from Gujarat and Bihar in India (International Journal of Project Management, forthcoming).
