Por Juan Camilo Castillo
Las ciudades enfrentan dilemas difíciles al definir sus políticas de transporte. Deben ofrecer transporte público que les dé a todos los ciudadanos acceso a los mercados laborales y otros beneficios de vivir en una ciudad. Deben mitigar en lo posible el tráfico y los efectos ambientales del transporte. Y deben lograr todo esto sin exceder su presupuesto.
La discusión sobre qué deben hacer las ciudades en cuanto a transporte público no es nueva. Dicha discusión ha cobrado nueva vida recientemente debido a una creciente preocupación por la redistribución y el medio ambiente. En los últimos años, ha habido varias propuestas de reducir las tarifas del transporte público, e incluso de ofrecer transporte púbico de forma gratuita.[1] También hay quienes sugieren que la clave es mejorar la calidad del transporte público.[2] Un desafío importante de estas propuestas es que requieren fondos adicionales por parte de las ciudades. Por otro lado, varias ciudades como Singapur, Londres y Estocolmo han implementado cobros por congestión para quienes usan vehículos particulares. Dichos cobros enfrentan una oposición férrea por parte de los ciudadanos, a tal punto que una política de este estilo que iba a ser implementada en Nueva York en mayo de este año fue cancelada a última hora debido a presiones políticas.[3]
En un trabajo reciente (Almagro, Barbieri, Castillo, Hickok, y Salz; 2024), analizamos qué portafolio de políticas de transporte urbano deberían elegir las ciudades. Adicionalmente, analizamos los efectos de bienestar—incluyendo los efectos redistributivos—de dichas políticas. Nos enfocamos en ciertas políticas que pueden implementarse dada la infraestructura actual: cobros por congestión, y ajustes a las tarifas y frecuencia de servicio del transporte público.
Ingredientes
Varias fuerzas económicas deben tenerse en cuenta con el fin de entender los efectos de estas políticas. Primero que todo, es importante entender cómo se comporta la demanda por transporte urbano, y, específicamente, cómo sustituyen los viajeros entre distintos modos de transporte a medida que los precios y tiempos de transporte varían. Segundo, se debe tener en cuenta cómo la congestión vehicular afecta los tiempos de transporte. Tercero, hay que cuantificar las externalidades ambientales que provienen del transporte urbano, tanto por emisión de carbono como de polución local. Todas estas fuerzas las tenemos en cuenta en un marco teórico en el cual un gobierno municipal maximiza el bienestar social bajo una restricción presupuestaria. Para ello, el gobierno escoge las cantidades y calidades (frecuencias) óptimas de todos los medios de transporte.
Con el fin de implementar este modelo de forma empírica, construimos una base de datos de todos los viajes en Chicago. Nuestra principal fuente de datos son registros de la ubicación de los celulares de un porcentaje importante de los residentes en Chicago, los cuales nos permiten determinar los viajes que suceden en la ciudad. Estos datos los complementamos con datos administrativos de todos los viajes en bus, metro, taxi, y plataformas de transporte (como Uber), que nos permiten construir una base de datos de todos los viajes y el medio de transporte utilizado. Finalmente, también utilizamos datos de millones de consultas a Google Maps, que nos permiten observar las rutas y los tiempos de viaje para todos los modos y para cada viaje en nuestros datos. Dichos datos nos permiten estimar en detalle nuestro modelo y luego correr contrafactuales para evaluar distintas políticas.
Hallazgos
Si el gobierno solo puede ajustar los precios y frecuencias del transporte público, es óptimo reducir las tarifas entre un 24% y un 40%, y las frecuencias entre un 3% y un 15%. Aunque dichos cambios permiten un aumento del bienestar de 0.4 millones de dólares semanales, principalmente debido a una reducción en las externalidades ambientales, es poco lo que el gobierno puede hacer ya que está restringido por su presupuesto.
Si consideramos un cobro por congestión sin ajustes al transporte público, el cobro óptimo es del orden de 35 centavos de dólar por kilómetro. Esto conlleva un importante aumento en el bienestar social de 4.6 millones de dólares semanales. Nuevamente, estos beneficios provienen en gran parte de una disminución en las externalidades ambientales del orden de 3.6 millones de dólares semanales. Sin embargo, los viajeros se ven perjudicados, ya que su excedente disminuye en 29 millones de dólares semanales. Incluso si se les reembolsara el 100% de los ingresos del cobro por congestión, su excedente disminuiría 0.8 millones de dólares a la semana.
El gobierno puede obtener aumentos de bienestar aún mayores al combinar ambas políticas. El recaudo del cobro por congestión relaja la restricción presupuestaria, lo cual le da mayor flexibilidad a la hora de elegir las políticas de transporte público. La política óptima es ofrecer transporte público de forma prácticamente gratuita (con tarifas de menos de 30 centavos de dólar por viaje) y aumentar la frecuencia del metro alrededor de un 10%. Esto permite un aumento del bienestar de 5.3 millones de dólares semanales. Aunque el excedente de los viajeros disminuye en 18.5 millones de dólares, si el gobierno reembolsa el recaudo, puede obtener un beneficio para los viajeros de alrededor de medio millón de dólares a la semana.
La figura 1 muestra los efectos de distribución de las políticas que analizamos. Al medir el excedente del consumidor en dólares, los escenarios que incluyen un cobro por congestión perjudican especialmente a la población de ingresos medios, que son quienes más dependen de los vehículos particulares. Sin embargo, en términos relativos, la población de bajos ingresos es la que más perjudicada se ve por dichos cobros, lo cual explica en gran medida la fuerte oposición a estos cobros. Por otro lado, podemos ver que al reembolsar el recaudo quienes más se benefician son los ciudadanos de bajos ingresos. Esto nos indica que tales reembolsos pueden ser la clave para superar las barreras políticas que históricamente han evitado la implementación de este tipo de impuestos pigouvianos.
Figura 1 Cambios en el excedente del consumidor según el nivel de ingresos
¿Qué cambiaría en un contexto latinoamericano?
Hay tres dimensiones en las cuales el transporte urbano en Chicago difiere del entorno latinoamericano. Primero, más del 70% de los viajes en Chicago se realizan en vehículos particulares, mientras que en Latinoamérica este número suele ser del orden de 50%.[4] Segundo, el uso de vehículos particulares en Latinoamérica suele estar fuertemente concentrado en la población de altos ingresos. Tercero, la ocupación del transporte público es mucho más alta que en Chicago, donde los buses suelen transitar con menos de 5 personas.
Estas diferencias tendrían dos impactos principales en nuestros hallazgos. Primero que todo, el impacto de un cobro por congestión sería menor, pero los principales perjudicados serían los ciudadanos de altos ingresos. Es decir que estas políticas serían más progresivas que en Estados Unidos. Por otro lado, un beneficio claro del recaudo del cobro por congestión sería poder aumentar la frecuencia del transporte público, y así mitigar su alta ocupación.
Referencias
Almagro, Milena, Felipe Barbieri, Nathaniel Hickok, y Tobias Salz, “Optimal Urban Transportation Policy: Evidence from Chicago,” Working Paper, 2024.
[1] New York Times—“Should Public Transit Be Free? More Cities Say, Why Not?”
[2] The Conversation—“Low-cost, high-quality public transportation will serve the public better than free rides”
[3] The Economist—“Why New York scrapped congestion charging”
[4] The Economist—“The world’s most, and least, walkable cities”
