[1]Juan Camilo Chaparro (Universidad EAFIT) y Darío Maldonado (Universidad de los Andes)
El acceso a empleos de calidad en Colombia depende en gran medida del logro educativo de los trabajadores. En 2019, antes del inicio de la pandemia, Colombia tenía 21,4 millones de personas ocupadas. En el mismo año, un poco más de 6,6 millones de trabajadores colombianos trabajaron en alguna empresa con más de diez empleados y tenía un empleo formal con acceso a la seguridad social (5,1 millones para el caso de empresas de más de 50 empleados). La gran mayoría de estos trabajadores con acceso a un buen empleo tenía por lo menos un título de bachiller (85%). Por otro lado, cerca de 6,5 millones de trabajadores colombianos en 2019 trabajaron solos y no tenían acceso a la seguridad social. Esta clase de trabajadores debe hacer un esfuerzo personal enorme para generar un ingreso diario volátil e impredecible, no tiene relación laboral alguna con una empresa o con otra persona y no cuenta con protección ante eventuales riesgos de salud o vejez. Cerca del 36% de estos trabajadores altamente vulnerables tenía solamente formación básica primaria y entorno al 18% había alcanzado algún escalón en la formación básica secundaria (entre 6° y 9° grado). La educación no está solamente asociada con resultados individuales sino con resultados a nivel macroeconómico. En particular, la educación está asociada con la productividad de los trabajadores. Que tantos trabajadores colombianos tengan empleos precarios es un reflejo de la baja productividad del empleo en Colombia.
Un gran número de colombianos busca avanzar en su formación por medio de programas que hacen parte de la Educación Vocacional y Técnica (EVT).[2] Según cifras del Ministerio de Educación Nacional con corte al año 2021, aproximadamente 617,000 personas estaban matriculadas en programas de formación tecnológica, cerca de 74,000 estudiaban en programas de formación técnico profesional y 319,000 estaban matriculadas en programas de formación técnico laboral. En total esto correspondía a 1,010,000 personas; esto contrasta con la matrícula en programas de formación universitaria de pregrado (ciclo largo) que en el mismo año alcanzó un poco más de 1,568,000 estudiantes.
Lamentablemente, la EVT en Colombia tiene problemas de calidad, pertinencia, transparencia y gobernanza. Considere la siguiente evidencia al respecto. La EVT debería generar un buen acople entre la formación que obtienen las personas y las ocupaciones que desempeñan en el mercado de trabajo. Por ejemplo, un técnico en electricidad con una buena formación debería tener un trabajo como técnico en instalaciones eléctricas. En este caso existiría un calce entre la temática de la formación recibida y la ocupación ejercida. La Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE permite cuantificar los problemas de calce entre la formación para el trabajo y las ocupaciones ejercidas por medio del módulo de formación para el trabajo, el cual se recolecta desde 2013 durante el segundo trimestre de cada año. El módulo recolecta información sobre el acceso a la formación para el trabajo y profundiza en los costos, la duración, el tipo de institución y la temática de la formación obtenida.
El Gráfico 1 presenta el número de personas que cursaron y culminaron un curso de formación para el trabajo en una Institución privada de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano en los dos años previos a ser encuestados. Este grupo de instituciones privadas concentra la oferta de programas de formación técnico laboral. Se estima que un poco más de 896,000 personas cursaron y culminaron un curso de formación para el trabajo en algún momento entre el segundo trimestre de 2017 y el segundo trimestre de 2019. Según la Misión de Empleo, solamente el 37.8% de este conjunto de personas que hicieron tránsito por la formación para el trabajo están ejerciendo una ocupación que está relacionada con la temática de los cursos de formación culminados. El 62.2% restante son personas que trabajan en oficios que no están relacionados con la formación obtenida, están desempleados o están por fuera de la fuerza de trabajo. El bajo calce entre formación y ocupación es un reflejo de los problemas de calidad y pertinencia en la oferta privada de educación vocacional y técnica en Colombia.
Gráfico 1 – Número de personas (miles) que culminaron un programa técnico laboral o un curso corto de formación complementaria en los 24 meses previos a ser encuestados en una Institución de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano privada (IETDH) según el calce entre su formación y su ocupación
Fuente: Misión de Empleo, Chaparro y Maldonado (2022), p. 17.
Los problemas de calidad y pertinencia no ocurren únicamente entre los oferentes privados. El Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) es el principal actor público de todo el sistema de educación vocacional y técnica, y cumple un doble rol como oferente y regulador. El Gráfico 2 presenta evidencia del descalce entre formación y ocupación para aquellas personas que culminaron en el SENA un programa técnico laboral o un curso corto de formación complementaria. Según los cálculos basados en el módulo de formación para el trabajo de la Gran Encuesta Integrada de Hogares, cerca de 875,000 personas estudiaron y culminaron un programa técnico laboral o un curso corto de formación complementaria en el SENA entre el segundo trimestre del 2017 y el segundo trimestre de 2019. La Misión de Empleo estimó que solamente el 26,8% de las personas que culminaron esta clase de programas en el SENA han trabajado en alguna ocupación relacionada con la temática de la formación obtenida. La gran mayoría de los egresados del SENA de programas técnico laborales o de cursos de formación complementaria trabajaron en algún oficio que no tiene relación alguna con la formación previa, son personas desempleadas o están por fuera de la fuerza de trabajo.
Gráfico 2 – Número de personas (miles) que culminaron un programa técnico laboral o un curso corto de formación complementaria del SENA en los 24 meses previos a ser encuestados según el calce entre su formación y su ocupación
Fuente: Misión de Empleo, Chaparro y Maldonado (2022), p. 16.
A esta evidencia se añade evidencia previa que muestra que los retornos económicos de los programas de EVT en Colombia son bajos e inferiores al retorno de los programas universitarios.[3] El mismo trabajo muestra una heterogeneidad importante entre programas de los retornos económicos de la educación, con un número importante de programas con rentabilidad negativa, lo cual incluso afecta a programas tecnológicos con alta demanda como contabilidad, diseño, publicidad y agronomía.
Esta evidencia implica la necesidad de revisar la política pública para la EVT en Colombia. El Estado Colombiano necesita instrumentos para mejorar el calce y los retornos económicos de la oferta de EVT. Es fundamental incluir la mejora de estos atributos de la EVT entre los objetivos de la política pública colombiana. Los instrumentos incluyen: (i) la estructura general de la EVT, (ii) la entrega de permisos de operación (registros calificados y registros administrativos según el tipo programa o institución) y (iii) los reconocimientos de calidad (acreditación de alta calidad y certificaciones de calidad según el tipo de programa o institución). La forma de incluir esos objetivos en la política es asegurar que los permisos de operación y los reconocimientos de calidad dependan de que los graduados de los programas obtengan trabajos formales, en empresas relacionadas con las formaciones recibidas y con buenas remuneraciones. En lenguaje más técnico, esto implica que la regulación asegure que la EVT sea transparente, pertinente y de calidad. La transparencia es necesaria para que los estudiantes, graduados y empresas tengan claro lo que los estudiantes logran en los distintos programas de formación de la EVT. La pertinencia implica que los graduados adquieren conocimientos, habilidades y competencias que corresponden con lo que el mercado de trabajo demanda. La calidad se refiere a que la oferta educativa cumple con estándares claros sobre lo que pasa en el salón de clase y en otros espacios de formación de los programas. El problema que tenemos hoy en Colombia es que los instrumentos regulatorios no permiten alcanzar los objetivos de la regulación.
Con respecto a la transparencia los problemas son múltiples. El primero es que la oferta de EVT en Colombia está fraccionada. Una parte depende del Ministerio de Educación y otra del Ministerio de Trabajo. Existen en la actualidad tres rutas de formación que le permiten a una persona formarse en educación vocacional y técnica. La primera ruta es la oferta de tecnologías y programas técnico profesionales de la educación superior. La segunda ruta es realizar un programa de formación técnico laboral en una Institución de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano. A los programas tecnológicos pueden acceder personas que han culminado la educación media (grado 11); a los programas técnico laborales y técnico profesionales personas que hayan terminado la educación básica (grado 9). La tercera ruta es reciente y está en proceso de consolidación: son los programas de formación del subsistema de formación para el trabajo del Sistema Nacional de Cualificaciones. En esta ruta se ofrecerán siete niveles de formación, de los cuales cinco corresponderán con técnicos con un grado diferente de especialización y experticia (desde técnico básico hasta técnico experto). Cada una de las tres rutas tiene sistemas regulatorios diferentes. La primera depende del Ministerio de Educación, las otras dos dependen del Ministerio de Trabajo, pero en la segunda tiene un rol importante las Secretarías de Educación Territoriales y en la tercera no. En cada caso los permisos de operación y los reconocimientos de calidad tiene procedimientos y requisitos diferentes generando múltiples dificultades para los programas a la hora de entender lo que el regulador (Ministerio de Educación, Ministerio del Trabajo o Secretarías de Educación) exige. También genera dificultades para instituciones que ofrecen distintos tipos de programas porque se deben enfrentar a distintos reguladores dependiendo del programa. Todo esto genera un sistema de una gran complejidad que es difícil de entender para las empresas y los estudiantes potenciales. A esta complejidad se añade una gran dispersión en las titulaciones que se ofrecen en la EVT, lo que hace muy difícil para estudiantes o empleadores tener claridad sobre los conocimientos, habilidades y competencias que puede alcanzar un egresado de un programa.
Con respecto a la calidad, la entidad del Estado Colombiano que tiene mayor experiencia en el aseguramiento de la calidad educativa es el Ministerio de Educación. Con los años, entidades adscritas al Ministerio de Educación Nacional como la CONACES (Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior) y el CNA (Consejo Nacional de Acreditación) han logrado mejorar los instrumentos que usamos en Colombia para la regulación de la educación superior (el Registro Calificado y la Acreditación de Alta Calidad). Sin embargo, los instrumentos que usa el Ministerio de Educación para regular la educación superior se han concentrado en la calidad, son casi exclusivamente internalistas en el sentido en que se dedican a verificar que los programas tienen la capacidad de hacer lo que ofrecen, pero no verifican que eso que ofrecen sea lo que el mercado y los estudiantes necesitan. Es decir, solo tienen criterios de calidad sin asegurar la pertinencia.
Para asegurar la pertinencia se requiere el uso de información del mercado de trabajo para entregar y renovar los permisos de operación y las certificaciones de calidad. Una reforma a los instrumentos regulatorios que impulsaría la pertinencia de la formación es que solo se entregue un permiso de operación a los programas que, con sus diseños y con el uso de información usada para decidir cómo deben ser su propia oferta, hagan una oferta creíble de que sus graduados van a lograr, con alta probabilidad, trabajos formales y bien remunerados; también que solo los programas con una tradición sólida en asegurar que sus graduados obtienen trabajos con esas condiciones obtengan una certificación de alta calidad. Pero el Ministerio de Educación no parece tener este interés; esto fue claro con las reformas del 2019 a los decretos que organizan estos instrumentos regulatorios, pues no se introdujeron elementos para asegurar la pertinencia de la educación superior (Decreto 1330 de 2019). El país tiene hoy fuentes de información importantes para introducir la pertinencia como criterio regulatorio de la educación vocacional y técnica. Entre ellos está el censo mensual del empleo formal (la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, PILA) y el registro de vacantes del Servicio Público de Empleo. Pero en la actualidad la entrega de esos permisos o certificaciones por parte del Ministerio de Educación no utiliza estos registros administrativos. Esa información se usa más en el Ministerio de Trabajo y en el mismo SENA en donde de hecho se han realizado esfuerzos por construir instrumentos que usan información del mercado de trabajo para orientar la oferta de formación (los catálogos del Marco Nacional de Cualificaciones).
De todo esto se desprenden necesidades de política claras. Colombia no destina pocos recursos a la EVT (el presupuesto anual del SENA ronda 0.3 puntos del PIB) y en este nivel hay un gran número de personas formándose. Esto muestra la necesidad de ajustar la regulación de la EVT para garantizar que esos recursos públicos logren un mayor impacto y que toda la formación del sistema se refleje en mejores resultados en el mercado laboral y en mayor productividad. Por esto, desde la Misión de Empleo proponemos ajustes en 3 direcciones. Primero, simplificar la regulación buscando una regulación única para todos los programas e instituciones de la EVT. Esto implicará mayor transparencia en la medida en que los actores del sistema (incluidas las empresas y los trabajadores) van a tener mayor claridad sobre lo que se ofrece en la EVT. Segundo, condicionar la entrega de permisos de operación y reconocimientos de calidad a resultados de los egresados en el mercado laboral. Esto va a generar incentivos en los oferentes para asegurar la pertinencia de su oferta. En la actualidad, los esfuerzos para introducir pertinencia en la EVT están centrados en el Marco Nacional de Cualificaciones y el Subsistema de Formación para el Trabajo; sin embargo, existen riesgos importantes en su implementación. Tercero, el financiamiento público para la EVT (como el caso del SENA) debe estar condicionado a resultados de los egresados en el mercado laboral. En la actualidad el SENA obtiene un presupuesto inercial que no está sujeto a estas condiciones. Finalmente, es necesario reformar la estructura regulatoria de la EVT para asegurar que el SENA deja de ser juez y parte en el sistema. Explicamos ya que el SENA hace parte del esfuerzo para la creación de los catálogos del Marco de Cualificaciones. El SENA también tiene otras funciones en la que es regulador de sus competidores. Esto es claramente una violación de un principio básico de la buena regulación de forma que todas las funciones que tiene el SENA asociadas con la información y regulación de la EVT deben pasar a un regulador independiente.
Para más información, se recomienda consultar los documentos de la Misión de Empleo disponibles en https://www.misionempleo.gov.co/
[1] Resumen del documento Chaparro, J. C., & Maldonado, D. (2022). Ampliando las opciones en el mercado laboral: el presente y el futuro de la educación vocacional y técnica en Colombia. Documento CIEF No. 22-01. Elaborado para la Misión de Empleo de 2021.
[2] Nos referimos por Educación Vocacional y Técnica a la oferta educativa posmedia de ciclo corto, es decir todos los programas que tienen duración de tres años o menos y que buscan cualificar a los trabajadores para el mercado de trabajo.
[3] González-Velosa, C., Rucci, G., Sarzosa, M., & Urzúa, S. (2015). Returns to higher education in Chile and Colombia (No. IDB-WP-587). IDB Working Paper Series.
