Globalmente, la informalidad de uno de los problemas más importantes del desarrollo. Ella es tan grande que, en un típico país en desarrollo, involucra alrededor de un tercio del PBI y dos tercios de los empleos. Sin embargo, tenemos un serio problema de falta de claridad en la discusión. Como Ravi Kanbur apunta: “Informalidad es un término que tiene la dudosa distinción de combinar la máxima importancia para las políticas públicas y prominencia en la discusión política, con la mínima claridad y coherencia conceptuales”. Más allá de la crítica, Kanbur se ha esmerado en proponer soluciones al problema, es decir, tratando de darle claridad al concepto. Yo creo que, académicamente, hemos ganado bastante con sus aportes, pero hace falta mayor discusión pública sobre ellos.
La semana pasada publiqué una columna en Jugo de Caigua presentando su propuesta para entender diversos márgenes de la informalidad. En esta entrada para Foco Económico voy a utilizar ese material ahondando en algunas especificidades, especialmente en la necesidad de pensar mejor en las múltiples dimensiones en las que opera la informalidad. Como resultado, los márgenes y las dimensiones serán dos criterios importantes para la definición de informalidad.
Como decía esa columna, pensar en la informalidad de forma tan genérica sirve muy poco para el diseño especifico de las soluciones. El eterno discurso que de una u otra forma dice que “somos un país altamente informal y eso limita nuestras posibilidades de desarrollo” es un enunciado demasiado genérico que no permite mucho análisis y, por ello, resulta poco útil. Hemos puesto en el saco de la informalidad a varios de nuestros problemas, pero vale la pena analizarlos por separado, prestando atención a sus especificidades.
Los márgenes
Un punto de partida hacia la claridad que buscamos debería ser una definición precisa del problema. Convengamos en que la formalidad es el cumplimiento de los beneficios y responsabilidades que establece la legislación o regulación de un sistema. Esta definición, conocida como la visión legalista de la formalidad, parece trivial pero no lo es. Vista en perspectiva histórica podemos apreciar mejor su aporte.
El concepto de informalidad nació en la década de 1970 con los aportes de la OIT. En sus orígenes, el “sector informal urbano” se definía como aquellas empresas que cumplían “tres condiciones: i) el solapamiento entre el capital y el trabajo; ii) la inserción en mercados de competencia perfecta; iii) y el incumplimiento de las regulaciones laborales.” Esta definición, que hoy se conoce hoy como la del enfoque dualista de la informalidad, era imprecisa y difícil de verificar, especialmente en sus primeras dos condiciones. Una década después surgieron las visiones estructuralista y legalista, pero la última ganó prominencia en la discusión gracias el trabajo de Hernando de Soto y su equipo en el ILD. Una de las razones por las que la visión estructuralista de la informalidad no ganó muchos adeptos fue por la falta de precisión en su definición. Según ella “la economía informal” es “un proceso de generación de ingresos signado por una característica principal: no está regulado por las instituciones de la sociedad, en un entorno legal y social en el cual actividades similares sí están reguladas”. El énfasis en los procesos hacía de ella una definición difícil de llevar al análisis empírico.[1]
Mas allá de la perspectiva histórica, volvamos a la definición (legalista) que hoy es la prevalente, aunque imperfecta. Pongamos como ejemplo a la formalidad laboral. Un trabajador tiene un empleo formal cuando su relación laboral cumple con toda la legislación vigente. Como bien apunta Kanbur, los problemas comienzan cuando intentamos definir a la informalidad como su complemento, pues hay por lo menos tres maneras de ser un trabajador informal:
i. Con evasión. Estando cubiertos por la ley, los agentes económicos simplemente optan por incumplirla, asumiendo algunos riesgos. Pensemos, por ejemplo, en un trabajador que lleva varios años en una empresa, desempeñando funciones centrales del negocio, pero que está fuera de planilla, incumpliendo la ley. Esta es probablemente la imagen generalizada de la informalidad en la discusión pública. Estadísticamente, sin embargo, no es la más común.
ii. Con elusión. Los agentes económicos se adaptan para ponerse fuera del alcance de la ley. El trabajador del ejemplo previo puede renovar contratos de corto plazo, o ser despedido y recontratado, justificándose de esta manera que no esté registrado en planillas. Alternativamente, si la empresa es micro o pequeña también puede seguir operando sin que sus trabajadores estén cubiertos por los beneficios de la formalidad. Esta forma de informalidad es legal, aunque detrás de ella haya un comportamiento estratégico sobre el cual se puede dudar de su legitimidad.
iii. Quedando fuera de la ley. Los trabajadores independientes y los trabajadores familiares no remunerados no están obligados a cotizar para un seguro de salud ni pensiones. Como en el caso previo de la elusión, estos trabajadores informales no están incumpliendo la ley. La diferencia respecto al caso de la elusión estaría en el comportamiento estratégico de las personas, aunque es algo muy difícil de establecer.
Para facilitar su procesamiento estadístico, la tradición nos ha llevado a una simplificación del concepto: un trabajador tiene un empleo formal cuando cuenta con un seguro de salud y pensiones financiados con recursos de la relación laboral. Entonces es informal cuando no los tiene. Así, cuando decimos que la informalidad en el país alcanza al 72% de los trabajadores estamos agregando a todos los que no cotizan a salud o pensiones, metiendo en un mismo saco a realidades muy diferentes. Una parte de esta informalidad se combate con fiscalización, otra parte (de hecho, la gran mayoría), no. Hacer las distinciones resulta importante para el diseño de mejores políticas.
Pero nuestra realidad regala aún más complejidad. Algunas veces los empleadores pagan la cotización al seguro de salud, mas no al de pensiones. O viceversa. Algunas veces, también, los empleadores pagan la cotización al seguro de salud para algunos trabajadores, rotándolos en el pago. Si un trabajador está a punto de tener un bebé o requiere ser operado en un futuro cercano, se le pone al día en sus cotizaciones, dejando en suspenso algunas cotizaciones de sus compañeros de trabajo, evadiendo o eludiendo.
Y el mundo moderno regala más complejidad aún. Cada vez más, las personas tienen más de un empleo. Pensemos en el trabajador de oficina que tiene un empleo formal de 8 a 5, pero al salir hace servicio de Uber. ¿Es un trabajador formal o informal? Antes de la pandemia, el marcado de trabajo venia evolucionando hacia la tenencia de múltiples empleos por parte de los trabajadores. No contamos con data solida aun pero no sería raro que eso se haya disparado durante 2020-2021. Con esto, el futuro de la discusión sobre la informalidad se hará aún más complejo.
La dicotomía informalidad-formalidad está muy lejos de ser del tipo blanco-negro, tiene varias tonalidades de grises y complejidades.
Las dimensiones
Hasta aquí nos hemos referido únicamente a lo laboral, pero la informalidad puede darse en múltiples ámbitos o dimensiones:
• Empresarial. La formalidad empresarial se define según la tenencia de Registro Único de Contribuyente (RUC) y el pago de los impuestos. Apliquemos entonces los criterios de los márgenes para afirmar que existen varias maneras de caer en la informalidad: evadiendo, eludiendo o, simplemente, no registrándose. La medida en la que cada una de estas opciones resulta legal o ilegal varía según la normativa.
• Comercial. La normativa exige que las transacciones comerciales sean registradas, con boleta o con factura. Pero bien sabemos que eso no siempre sucede (algunas veces bajo responsabilidad nuestra). Si la transacción es menor a 5 soles no es obligatorio emitir comprobante, salvo que el cliente lo exija. Estas condiciones de obligatoriedad o no y el margen de decisión del usuario hacen que, nuevamente, en este caso de la informalidad comercial tengamos también por lo menos tres tipos.
• Municipal. Para que un local comercial, industrial, o de servicios pueda funcionar necesita contar con autorización municipal. Para eso se debe declarar un rubro o giro para la actividad y se debe contar con resultado positivo después de una inspección de Defensa Civil, entre otros requisitos. Aquí una forma de informalidad es operar sin licencia, pero otra es operar con licencia para una actividad “a” siendo que sus operaciones implican “b”. Otras formas de informalidad pasan por contar con una autorización de Defensa Civil pero no tener los extinguidores en funcionamiento o no mantener los pasillos del local libres para la circulación.
• Financiera. La normativa exige bancarizar las transacciones a partir de ciertos montos. Es una herramienta muy útil para evitar el lavado de activos. Pero, como ya hemos visto, hasta los dueños de los bancos entregan dinero a candidatas presidenciales en maletines. La informalidad también se viste de cuello y corbata. Esto permite establecer un punto adicional que nuevamente reta al imaginario con el que encaramos la discusión. Para algunos, informalidad es sinónimo de pobreza o precariedad, o son conceptos muy enlazados. Eso no es del todo cierto. Este estudio del Banco Mundial elabora explícitamente el punto de que la informalidad para unos es una salida, un escape, pero para otros es una trampa, una exclusión.
• De transporte. La normativa exige contar con autorización para las rutas, pero también un comportamiento apropiado de los conductores, respetando las reglas de tránsito. Las autoridades que velan por el cumplimiento de las normativas son diferentes y no siempre están bien coordinadas. Quizás por eso el problema de ingobernabilidad del transporte es tan serio. En la informalidad conviven la combi pirata en la avenida no autorizada, con el autobús que acumula infracciones en una ruta urbana autorizada, y el camión interprovincial que altero su chasis o que no cuenta con revisiones técnicas apropiadas. Múltiples márgenes para la informalidad.
• De servicios básicos. Las conexiones piratas de internet, cable, luz, teléfono, agua, electricidad, y afines son abundantes. En algunos casos se trata simplemente de una manera descarada de evitar el pago por los servicios (una conexión pirata de Netflix, por ejemplo), en otros es la posibilidad de tener acceso a un servicio para el cual la oferta aún no ha llegado (un hogar que extiende un cable para jalar luz de un poste cercano a su vivienda).
¿En qué otros ámbitos, mercados, o dimensiones tenemos informalidad? Queda claro que la lista continúa.
Seguramente a partir de todo esto queda claro que en algunos ámbitos es más sencillo que en otros hacer la equivalencia informalidad-ilegalidad. En lo laboral, claramente son cosas distintas; en el acceso a servicios, no tanto. Esto es importante porque da una idea de cuándo la fiscalización (que es la medida más reclamada por la población) puede ser solución y cuándo no tanto. No hay que olvidar que los ajustes a la regulación también sirven para reducir la informalidad.
Antes de cerrar, hay un punto semántico que me parece importante. Estamos acostumbrados a usar el verbo “ser” cuando nos referimos a la informalidad. Las personas o, en general, los agentes económicos no “son” formales o informales. La condición de informalidad no debería estar asociada a los agentes sino más bien a las actividades. Para un mejor análisis y, por lo tanto, para una mejor búsqueda de soluciones, es mejor referirnos a la informalidad o formalidad de las actividades económicas.
Como dice la sabiduría popular, la mitad de la solución de un problema está en su definición. Avancemos bien esa primera mitad del camino.
[1] Todas las citas de este párrafo han sido tomadas de Ludmer (2019).
