¿Es posible reducir la evasión de impuestos expandiendo la oferta de bienes públicos locales? Una queja recurrente cuando se les pregunta a las personas por el pago de impuestos es que los recursos se malgastan, que la plata se la roban, o que no se perciben los frutos del recaudo tributario. Esta noción, correcta o no, puede tener efectos significativos sobre las decisiones de los contribuyentes respecto a la evasión del pago de impuestos: si los beneficios no se ven, los incentivos para pagar pueden ser menores. Bajo esta lógica, observar que los gobiernos provean bienes públicos puede tener el efecto contrario, reduciendo la evasión tributaria. En este blog resumimos los resultados preliminares de un trabajo en curso donde buscamos responder esta pregunta.
Una parte importante de la literatura sobre evasión de impuestos ha estudiado este fenómeno bajo la óptica de modelos Beckerianos (Allingham and Sandmo, 1972; Slemrod, 2019). En estos modelos, las decisiones de los agentes sobre el pago de impuestos dependen de un balance entre los costos de la tributación, la probabilidad de detección en caso de haber evasión, y la penalización asociada al incumplimiento si se es detectado. Más recientemente, la literatura ha extendido estos modelos introduciendo motivaciones no-pecuniarias para el pago de impuestos, incluyendo el sentido del deber y la cultura cívica (Besley, 2020), el reconocimiento social (Dwenger et al., 2016), y la reciprocidad por los bienes y servicios que presta el estado.
Nuestro trabajo se enfoca en estas motivaciones no-pecuniarias, particularmente en el sentido de reciprocidad. La evidencia empírica sobre el efecto de la reciprocidad en la evasión tributaria es mixta, a veces encontrando efectos negativos (i.e. menos evasión) (Hallsworth et al., 2017; Bott et al., 2019) y a veces efectos nulos (Castro and Scartascini, 2015; De Neve et al., 2021). La mayor parte de esta evidencia surge de estudios de correspondencia, donde se envían cartas a los contribuyentes modificando de manera aleatoria el contenido de la información. Lo más común es incluir mensajes con información sobre el uso que se da a los impuestos, o los beneficios que recibe la comunidad por el gasto público financiado con ese recaudo. Sin embargo, un problema con estos estudios es que la ausencia de un efecto es consistente tanto con que la reciprocidad no sea importante, como que los mensajes no logran inducir ese sentido de reciprocidad. Una intervención que consista únicamente en un mensaje puede no ser suficiente para cambiar las creencias de los agentes (Luttmer and Singhal, 2014).
En nuestro trabajo buscamos evaluar más directamente el efecto de la reciprocidad sobre la evasión tributaria. Para esto, utilizamos un experimento social controlado implementado en la ciudad de Acayucan, México, que modificó de manera aleatoria la probabilidad de acceso a un bien público para un subconjunto de la población. A comienzos de 2006, el gobierno local de Acayucan, a través de la oficina de obras públicas, identifico 56 proyectos potenciales de infraestructura para financiar. Cada proyecto consistía en una calle de la zona periférica de la ciudad que debía ser pavimentada por primera vez. Se trataba de proyectos relativamente pequeños: cada calle tenía un ancho aproximado de entre 8 y 15 metros y una longitud de entre 300 y 1,200 metros, pero estaban conectadas a la red vial primaria, así que la pavimentación facilitaba la movilidad y el acceso al centro de la ciudad. Como ejemplo, los paneles (a) y (b) de la Figura 1 muestran una foto de un proyecto típico, antes y después de su finalización.
Figura 1: Pavimentación de las calles en Acayucan: antes y después
Restricciones presupuestales llevaron a que el número de proyectos a financiar se tuviera que reducir de 56 a 28. La alcaldía y el consejo de la ciudad decidieron que la selección de los 28 proyectos se hiciera de manera aleatoria (Gonzalez-Navarro and Quintana-Domeque, 2016). La Figura 2 muestra un mapa de la red vial de la ciudad de Acayucan al momento de la intervención, incluyendo las calles que ya se encontraban pavimentadas (gris), las calles seleccionadas a pavimentar (rojo), y las calles que hacían parte de los proyectos potenciales pero que no fueron seleccionadas (azul). La información sobre el programa no fue compartida con el público. Más aún, el gobierno local tomó esta selección como una guía interna en su proceso anual de presupuesto, sin que fuera vinculante. Para el año 2012, 18 de las 28 calles (64%) en el grupo de tratamiento, y 8 de las 28 calles en el grupo de control (28%), se encontraban pavimentadas.
Figura 2. Proyectos potenciales y proyectos seleccionados
Para evaluar el efecto de implementar estos proyectos de infraestructura local sobre la evasión tributaria, combinamos la información del programa de pavimentación con datos administrativos del pago de impuesto predial en Acayucan en los años 2005 y 2012. Para cada predio de la ciudad, observamos el valor de la propiedad, el valor a pagar del impuesto predial, y si efectivamente se pagó ese impuesto. La Tabla 1 muestra una diferencia de medias simple para dos tipos de predios: i. aquellos que están localizados directamente al frente de una calle seleccionada para ser pavimentada (Ζs=1); y los que están localizados al frente de una calle en el grupo de control (Ζs=0). Estos predios constituyen las unidades de análisis en la estimación. Hay dos mensajes a resaltar en esta tabla: primero, entre 88 y 89 por ciento de los predios tenían el pago del impuesto predial en regla en el 2005; segundo, no hay diferencias significativas en el valor de las propiedades, en el valor del impuesto, ni en la tasa de cumplimiento entre los dos grupos en línea base.
Tabla 1. Balance en línea base (2005)
La Tabla 2 presenta los resultados de la estimación principal. La variable dependiente es una variable dicotómica igual a uno si el predio pagó el impuesto predial en el 2012, y cero de lo contrario. Cada columna corresponde a una especificación diferente. Las primeras dos columnas reportan la estimación de los efectos ITT y LATE respectivamente. Para el efecto LATE se utiliza un indicador de si la calle está pavimentada en el año 2012 como variable independiente, pero se instrumenta esta variable con la variable indicadora de asignación a tratamiento . Las últimas dos columnas repiten estos ejercicios incluyendo la variable indicadora de pago del impuesto predial en línea base como un control en la estimación.
Los resultados muestran que la pavimentación de las calles sí aumentó la tasa de cumplimiento en el pago de impuesto predial (i.e. redujo la evasión). Los predios que se encuentran al frente de una calle seleccionada para ser pavimentada tienen una probabilidad mayor de haber pagado el impuesto entre 9.3 y 9.8 puntos porcentuales, cerca del 10% de la tasa de cumplimiento en línea base. Para los predios que se encuentran al frente de una calle que fue efectivamente pavimentada, la magnitud del efecto estimado está entre 16.8 y 17.7 puntos porcentuales, cerca del 20% de la tasa de cumplimiento en línea base. La evidencia entonces indica que cuando las personas observan y se ven beneficiadas directamente por la provisión de bienes públicos locales, su propensión a evadir impuestos se reduce, con efectos que pueden ser significativos sobre el recaudo agregado.
Tabla 2. Pavimentación y evasión tributaria
El sentido de reciprocidad actúa cambiando la percepción de los agentes sobre el uso que se da al recaudo tributario: si las personas observan que parte del recaudo se usa para proveer bienes públicos necesarios, van a ser más propensos a pagar sus impuestos. Una pregunta complementaria es si ese cambio de percepción se traduce también en una mayor satisfacción con los gobiernos de turno. El mecanismo que opera en ambos casos es el mismo: ver el resultado de las acciones del gobierno modifica las creencias de los agentes sobre su calidad. Con el objetivo de estudiar esta pregunta, utilizamos información de una encuesta aplicada a los residentes de los predios que hicieron parte del experimento, antes y después de la pavimentación de las calles. La encuesta incluyó preguntas sobre el nivel de satisfacción con los gobiernos locales, estatales y federales, medidas a través de una escala creciente con 4 niveles: muy insatisfecho, insatisfecho, satisfecho, y muy satisfecho.
La Tabla 3 presenta los resultados de estimar el efecto de los proyectos de pavimentación sobre la satisfacción promedio de los gobiernos. Las dos primeras columnas presentan la estimación de los efectos ITT y LATE respectivamente, definidos de manera equivalente a los resultados de la Tabla 2. La tercera columna reporta el nivel de satisfacción promedio entre el grupo de control en la encuesta de seguimiento, que sirve como punto de referencia. Ambos efectos, ITT y LATE, son positivos y significativos para los tres niveles de gobierno. En particular, para los predios que se encuentran al frente de una calle que fue pavimentada, la satisfacción con el gobierno local, relativo al promedio en el grupo de control, aumentó en cerca de 13%. Los mismos efectos estimados para los gobiernes estatales y federales son 6.5% y 5.6% respectivamente. Estos resultados sugieren que la percepción de los agentes sobre la calidad de los gobiernos sí cambia al observar la inversión en bienes públicos locales, un factor que puede generar un mayor sentido de reciprocidad entre los beneficiarios.
Tabla 3. Pavimentación y satisfacción con el gobierno (datos de encuesta)
Entender los determinantes de la evasión tributaria es importante en cualquier contexto, pero lo es aún más ante la difícil posición fiscal que están viviendo muchos países en Latinoamérica. El sentido de reciprocidad implica que las personas responden al gasto público reduciendo sus niveles de evasión tributaria; sin embargo, puede no ser suficiente informar sobre la manera en que se ejecuta ese gasto, sino que es necesario poder observar los resultados directamente. Esta diferencia entre observar e informar parece ser clave a la hora de interpretar los resultados de estudios recientes que sugieren que la reciprocidad no es un factor determinante de las tasas de evasión tributaria.
Bibliografía
Allingham, M. G., & Sandmo, A. (1972). Income tax evasion: A theoretical analysis. Journal of Public Economics, 1(3-4), 323-338.
Besley, T. (2020). State capacity, reciprocity, and the social contract. Econometrica, 88(4), 1307-1335.
Bott, K. M., Cappelen, A. W., Sørensen, E. Ø., & Tungodden, B. (2020). You’ve got mail: A randomized field experiment on tax evasion. Management Science, 66(7), 2801-2819.
Castro, L., & Scartascini, C. (2015). Tax compliance and enforcement in the pampas evidence from a field experiment. Journal of Economic Behavior & Organization, 116, 65-82.
De Neve, J. E., Imbert, C., Spinnewijn, J., Tsankova, T., & Luts, M. (2021). How to Improve Tax Compliance? Evidence from Population-Wide Experiments in Belgium. Journal of Political Economy, 129(5).
Dwenger, N., Kleven, H., Rasul, I., & Rincke, J. (2016). Extrinsic and intrinsic motivations for tax compliance: Evidence from a field experiment in Germany. American Economic Journal: Economic Policy, 8(3), 203-32.
Gonzalez-Navarro, M., Quintana-Domeque, C. (2016). Paving Streets for the Poor: Experimental Analysis of Infrastructure Effects. The Review of Economics and Statistics, 98 (2), 254-267.
Hallsworth, M., List, J. A., Metcalfe, R. D., & Vlaev, I. (2017). The behavioralist as tax collector: Using natural field experiments to enhance tax compliance. Journal of Public Economics, 148, 14-31.
Luttmer, E. F., & Singhal, M. (2014). Tax morale. Journal of Economic Perspectives, 28(4), 149-68.
Slemrod, J. (2019). Tax compliance and enforcement. Journal of Economic Literature, 57(4), 904-54.
