Por Andrés Chambouleyron[1]
A poco más de cuatro años del inicio de la normalización del sector eléctrico en Argentina (luego de casi 15 años de apartamiento de las normas que reglan su funcionamiento), finalizada e implementada una Revisión Tarifaria Integral (RTI) con plena participación de los actores del sector (i.e. usuarios, empresas y autoridades) a través de audiencias públicas, luego de devolver al sector la plena vigencia del Marco Regulatorio (Ley 24.065) y de los contratos de concesión, y luego de concluida la formación del directorio del ente regulador (ENRE) por profesionales nombrados por concurso de oposición y antecedentes, con participación del Congreso de la Nación, parece oportuno realizar un breve balance de la evolución de la calidad del servicio eléctrico durante los últimos cuatro años y los desafíos que enfrenta el sector para los próximos años. El presente análisis se concentrará en dos aspectos centrales de la calidad del servicio prestado por las distribuidoras eléctricas del AMBA (EDENOR y EDESUR), por un lado la calidad del servicio técnico (i.e. frecuencia y duración promedio de las interrupciones de servicio) y por el otro, un aspecto clave de la calidad comercial del servicio que son los reclamos de los usuarios por consumos estimados y por consumos excesivos y su resolución por parte de las concesionarias. Se concluirá con algunas reflexiones finales acerca de los desafíos que enfrenta el sector luego de la pandemia, el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) y el congelamiento tarifario dispuesto por la Ley de Emergencia 27.541 del 21 de Diciembre del 2019.
Calidad del Servicio Técnico
Como es de público conocimiento, El ENRE mide la calidad del servicio que prestan EDENOR y EDESUR con frecuencia semestral a través de dos índices: la frecuencia ó cantidad de interrupciones por usuario (SAIFI) y la duración promedio (en horas) de las interrupciones por usuario (SAIDI). La novedad que introdujo la última RTI fue que ahora dichos índices se miden por Partido (pcia. de BA) y por Comuna (CABA) a diferencia de lo que se hacía hasta enero del 2017 donde se computaba un solo índice en forma agregada para cada área concesionada.
Estos dos índices son muy importantes porque además de medir la frecuencia y duración promedio de las interrupciones están íntimamente vinculados a dos variables clave de las concesionarias: su nivel de inversión y el nivel de gestión de sus recursos. Normalmente se verifica que un bajo (alto) nivel de inversión se traduce en una alta (baja) frecuencia de cortes (SAIFI) ya que en lugar de reemplazar instalaciones defectuosas (i.e. a través de mayor inversión) se las repara evitando así que su reemplazo reduzca la cantidad de interrupciones. Por otra parte, una mala (buena) gestión de los recursos (i.e. tiempo, mano de obra y materiales) está normalmente correlacionada con una alta (baja) duración de las interrupciones (SAIDI) ya que ante una falla, la concesionaria tarda más tiempo (menos) en atender el reclamo y proceder a su resolución definitiva alargando (reduciendo) así la duración de los cortes.
Las penalidades que pagan las distribuidoras por deficiencias en la calidad del servicio se traducen en bonificaciones automáticas (luego de cada semestre) a los usuarios en sus facturas mensuales y que son calculadas como el tiempo que permaneció el usuario sin servicio durante un semestre determinado multiplicado por el valor económico o costo de la energía no suministrada (CENS)[2] y afectado este producto por los valores de SAIDI y SAIFI del Partido o Comuna donde habita el usuario con respecto a los valores objetivo de estos índices fijados por la regulación. Si los índices de calidad de un determinado Partido o Comuna están un 50% por encima del valor objetivo fijado por el ENRE, la compensación al usuario será entonces un 50% superior a aquella que le correspondería si los índices de ese Partido o Comuna coincidieran con los valores objetivo. A mayor (menor) desvío de los índices promedio por Partido o Comuna con respecto a los valores objetivo fijados por el ENRE mayor (menor) es la bonificación pagada por las concesionarias a los usuarios que sufrieron los cortes.
Si bien los índices de calidad del servicio se miden (y se aplican para calcular sanciones) por Partido y por Comuna,[3] su evolución reciente se puede ilustrar como promedio ponderado agregado por concesión que es lo que ilustran los siguientes gráficos:
Estos dos primeros gráficos ilustran la evolución del SAIFI (frecuencia de cortes por usuario y por semestre) promedio ponderado por concesión para ambas distribuidoras (EDENOR y EDESUR) incluyendo (barra azul) y excluyendo (barra naranja) eventos declarados por las concesionarias como de fuerza mayor, a partir del semestre 39 (setiembre 2015 – febrero 2016) hasta el semestre 47 (setiembre 2019 – febrero 2020), último semestre disponible. Los gráficos también ilustran una línea punteada negra que es el valor objetivo (máximo) de SAIFI impuesto a las concesionarias durante la RTI para el quinquenio 2017 – 2021 (también promedio ponderado por concesionaria). Este valor objetivo se obtuvo en ambos casos partiendo del valor promedio de cada índice durante el período 2013 – 2015 reduciéndose gradualmente según una función exponencial hasta lograr durante el último semestre del quinquenio (setiembre 2021 – febrero 2022) el valor promedio que el índice tenía durante el período 2000 – 2003.
De la simple observación de estos 2 primeros gráficos se pueden sacar algunas conclusiones importantes. En primer lugar, se observa una importante reducción del SAIFI para ambas concesionarias, un 43% en al caso de EDENOR y un 31% en el caso de EDESUR.[4] En segundo lugar, se observa que el SAIFI objetivo inicial de EDENOR era muy superior al de EDESUR, 4.82 vs. 3.28 reflejando las condiciones de partida de ambas concesiones. La frecuencia de cortes en el área de EDESUR era sustancialmente más baja que la de EDENOR durante 2013 – 2015 y por lo tanto más exigente en el tramo inicial del sendero objetivo. Sin embargo y dado que el valor objetivo de llegada hacia febrero del 2022 es similar en ambas (2.76 en EDENOR vs. 2.14 en EDESUR) la tasa de reducción del índice (i.e. de mejora en la calidad) debe ser necesariamente superior en EDENOR que en EDESUR (i.e. curva con mayor pendiente). En otras palabras, EDENOR tiene que reducir la frecuencia de los cortes en su área de concesión más rápidamente (mayor inversión) que EDESUR para cumplir con las metas establecidas en la RTI. En tercer lugar y vinculado al segundo punto, EDENOR viene cumpliendo más holgadamente con el sendero que EDESUR a pesar de tener ambos hoy un SAIFI similar (2.77 EDENOR vs. 3.03 EDESUR). Nuevamente los diferentes puntos de partida explican en parte la diferencia en el grado de cumplimiento del sendero de cada concesionaria.
Con respecto a la evolución de la duración promedio de los cortes por semestre y por usuario (SAIDI) puede observarse también una importante caída, 52% para el caso de EDENOR y 40% para el caso de EDESUR. Por otro lado, sucede algo diferente que con el SAIFI: EDESUR parte de un valor objetivo superior al de EDENOR (17.3 vs. 15.1 respectivamente) reflejando nuevamente su condición inicial durante el período 2013 – 2015, pero con un valor final a alcanzar hacia fines del quinquenio más bajo que para EDENOR (4.12 vs. 5.38 respectivamente). Esto significa que ahora debe ser EDESUR la que va a tener que realizar el mayor esfuerzo de reducción en la duración media de los cortes mejorando sustancialmente la calidad en la gestión de sus recursos humanos y materiales para atender y resolver más rápidamente los reclamos por corte en el suministro (i.e. la pendiente de la curva de EDESUR es mucho más pronunciada que la de EDENOR ya que la primera tiene que bajar de 17,3 a 4,2 horas promedio por semestre en 5 años mientras que EDENOR debe bajar de 15.1 a 5.38 en el mismo período).
Como conclusión preliminar sobre los índices de calidad del servicio se puede afirmar que durante los 4 años que transcurrieron entre diciembre del 2015 y diciembre del 2019 los niveles de calidad de ambas concesionarias mejoraron sustancialmente con caídas de entre el 30% y 50% en términos absolutos y también en términos relativos (i.e. con respecto al sendero objetivo fijado en la RTI) con la excepción del SAIFI de EDESUR que sigue ligeramente por encima de su curva objetivo (3.03 vs. 2.75 o un 10% por encima del sendero) desvío que se aplica para escalar proporcionalmente las penalizaciones y por ende las bonificaciones a los usuarios obligando así a la empresa a invertir más para reducir así la frecuencia de las interrupciones.
Dispersión geográfica de los índices de calidad
El problema que tiene el análisis de la calidad promedio por Partido o Comuna es que siempre tiende a ocultar la situación de lo que verdaderamente ocurre en cada uno de los diferentes barrios de un Partido o Comuna. Si bien hubo un importante avance en la RTI al pasar de índices agregados por concesionaria a índices por Partido o Comuna, está claro que un SAIDI o un SAIFI objetivo razonables para un Partido es necesariamente el resultado de un promedio que involucra valores inferiores pero también superiores a dicho promedio. En otras palabras, un Partido con una duración promedio de corte de 14 horas es perfectamente compatible con barrios con 100 horas de corte por semestre. Mientras menor cantidad de usuarios tenga un barrio mayor podrá ser su índice SAIDI o SAIFI (i.e. peor su calidad de servicio) y menor será su impacto sobre el promedio de la calidad del Partido o Comuna por ende menor será el incentivo de la distribuidora a invertir o mejorar la gestión en dicho barrio para cumplir con el objetivo. Siempre será más rentable invertir y gestionar mejor en barrios con mayor densidad de población (o mejor calidad de servicio) ya que impactan más en el promedio del Partido o Comuna. Esto es lo que ilustra el próximo gráfico.
Cada punto de la nube del gráfico superior representa una central transformadora (CT) de barrio con ordenadas que indican el SAIFI de dicho CT dividido por el SAIFI objetivo del Partido o Comuna en el que dicho CT se encuentra (SAIFI / SAIFI objetivo) en el eje vertical y el SAIDI de dicho CT dividido por el SAIDI objetivo del Partido o Comuna en el que dicho CT se encuentra (SAIDI / SAIDI objetivo) en el eje horizontal para ambas concesionarias y para el semestre 44 de las concesiones que abarcó los meses entre setiembre del 2018 y febrero 2019.
Evidentemente si la totalidad de los CTs del AMBA (32.391) tuvieran índices de calidad iguales a los del sendero de su correspondiente Partido o Comuna la nube de puntos debería entrar en el cuadrado con abscisa y ordenada al origen iguales a 1, cosa que claramente no ocurre. Esto sin embargo no quiere decir que la mayoría de los usuarios viva en barrios con índices de calidad por arriba del valor de sendero, muy por el contrario, el 69% de los usuarios (3.8 millones sobre 5.5 millones) vive en barrios con CTs con índices con valores entre 0 y 1 y el 63% de los CTs del AMBA (20.390 sobre 32.391) entran en dicho cuadrado. Dicho de otra manera, el 31% de los usuarios del AMBA y el 37% de los CTs tienen índices de calidad con respecto a su sendero superiores a 1. De ese 37% el 21% de los CTs tiene factores de sendero entre 1 y 2, 8% entre 2 y 3 y 8% superiores a 3 veces su sendero.
Esto implica que una concesionaria puede cumplir con el valor promedio de calidad para un Partido pero al mismo tiempo tener CTs que tengan índices de calidad de 4, 5 ó 10 veces el sendero (ver Gráfico de dispersión arriba). Es por esta razón que en el año 2018 desde el ENRE se impulsó una sanción complementaria que ataca este problema con el siguiente razonamiento: no es indiferente para la regulación como se llegue al valor promedio de calidad, el promedio es importante pero también lo es la dispersión de la distribución de los valores individuales. Analizar solamente el promedio genera incentivos para que las concesionarias inviertan solamente en aquellos barrios que tengan mayor densidad poblacional o instalaciones en mejor estado, postergando a aquellos más alejados de los centros urbanos, de menor densidad poblacional e instalaciones en peor estado. Las Resoluciones ENRE 198/18 y 199/18 imponen sanciones complementarias a las distribuidoras que son proporcionales al número de usuarios conectados a CTs con promedio ponderado entre SAIDI y SAIFI superiores a 2 veces el sendero de cada Partido. Estas sanciones obligaron a las concesionarias a cumplir con los promedios objetivo pero al mismo tiempo asignando las inversiones y la gestión de los recursos de forma más equitativa de forma tal de reducir la dispersión de los índices dentro de un mismo Partido o Comuna.
Calidad comercial: El problema de los consumos estimados
En materia de calidad comercial la regulación obliga al ENRE a analizar y controlar todos los aspectos de la calidad comercial de las concesionarias desde dos ámbitos diferentes: a nivel de la política comercial que implementa cada una de las empresas controladas y desde la óptica que proporcionan los reclamos individuales iniciados por los usuarios. Las variables que se controlan son: tiempos de conexión, cantidad de estimaciones de consumos, resolución de reclamos, tiempos de rehabilitación de suministros suspendidos, calidad de atención en la oficinas comerciales de las distribuidoras, la calidad de atención en el “call center”, control en la facturación y las obligaciones emanadas en el Reglamento de Suministro, Ley de Defensa del Consumidor, con la inspecciones en locales comerciales de las distribuidoras, cumplimiento del procedimiento por cierre de oficinas comerciales, etc.
Unos de los reclamos que más ha requerido la atención y el trabajo del ENRE durante 2018 y 2019 fueron aquellos por consumos estimados[5] y por consumos excesivos. Un caso típico de reclamo por consumos estimados y excesivos es el que se ilustra en el próximo gráfico. A este usuario (hipotético) la distribuidora no le leyó los consumos reales que tuvo en los semestres 1 al 5 sino que los estimó en 100 KWh/mes (200 KWh/bimestre ó 1.000 KWh en los 5 bimestres estimados) utilizando un criterio ad–hoc sin analizar sus consumos históricos y le cobra al usuario una factura calculada en base a esos consumos estimados. En el último bimestre del año sin embargo la distribuidora hace una lectura real del medidor y decide ajustar el consumo estimado del usuario durante los bimestres 1 al 5 cobrándoselos junto al consumo del bimestre 6 en una sola factura emitida al finalizar este bimestre. Dado que los consumos mensuales de 100 KWh corresponden a una categoría de usuario T1 – R1 el monto de cada factura mensual abonar por el usuario durante los primeros 5 bimestres asciende a $581.3/bimestre ($290.6/mes) incluidos impuestos.[6]
Asumiendo que el consumo real del usuario a lo largo de todo el año fue de 3.400 KWh y dado que durante los primeros 5 se le cobró un estimado de 100 KWh/mes (200 KWh/bimestre ó 1.000 KWh durante los 5 primeros bimestres) el “ajuste” que debe hacer la distribuidora en el bimestre 6 es de 3.400 KWh/año menos los 1.000 KWh ya cobrados, lo que es igual a 2.400 KWh en el bimestre 6 o 1.200 por cada mes de dicho bimestre como ilustra el gráfico superior. Esta práctica extendida durante el presente año presenta varios perjuicios para el usuario, a saber:
- El Reglamento de Calidad de Servicio permite sólo una estimación de consumo por año para facturaciones bimestrales y dos para facturaciones mensuales,[7] toda factura con consumo estimado en exceso de esa cantidad abonará al usuario una multa del 30% de la factura estimada.[8]
- Si el consumo se estimó en un valor artificialmente bajo, se minimiza también la multa o bonificación al usuario y se ubica a este en una categoría tarifaria “artificialmente baja” pagando una factura artificialmente baja en función de la estructura tarifaria progresiva fijada por la RTI del 2017 para EDENOR y EDESUR.
- Por el contrario, el consumo “ajustado” del bimestre 6 (1.200 KWh/mes ó 2.400 KWh/bimestre) ubica al usuario en una categoría tarifa “artificialmente” alta (T1 – R8 en este caso) obligándolo a pagar un cargo fijo que supera los mil pesos o una factura mensual de $5.685 ($11.370.2 por bimestre) incluyendo impuestos.
- Todo este proceso incorrecto de estimación de consumos le representa a este usuario hipotético un gasto anual de $14.277 menos las bonificaciones del 30% de las facturas estimadas ($13.579/año) que como ya se vio son reducidas a través del mismo proceso de (sub) estimación de consumos.
- Por último, y a pesar de ser el consumo correspondiente al bimestre 6 también estimado,[9] normalmente la distribuidora lo considera real y por ende el usuario no recibe la bonificación del 30% de la factura correspondiente.
Traduciendo el gráfico superior a pesos por mes, por bimestre y por año en la tabla siguiente se puede observar el flujo de gastos que debería erogar este usuario hipotético sujeto a una estimación incorrecta de sus consumos y a bonificaciones por estimación mal liquidadas.
Para revertir esta práctica tan perjudicial para el usuario el ENRE en el año 2018 tomó varias medidas, a saber:
- En primer lugar se dictaron las Resoluciones ENRE 209/18 y 210/18 que fijan un polinomio de uso obligatorio para las distribuidoras al momento de estimar consumos. Este polinomio fue obtenido econométricamente y estima el consumo de un determinado usuario en un determinado bimestre en función de sus consumos históricos, utilizando parámetros que minimizan el error de estimación. De esta forma los consumos no se pueden estimar de manera ad-hoc de forma de minimizar la multa sino siguiendo un procedimiento reglado simulando el consumo real del usuario.
- Al utilizar el polinomio para estimar consumos, estos reflejan más cabalmente el consumo real del usuario, las sanciones se aplican sobre facturas más en línea con las reales del usuario y el ajuste realizado en el bimestre 6 del gráfico superior no es tan severo, evitando así saltos en los montos de las facturas que superen el 75% del promedio del mismo período de los 2 años anteriores por el que artículo 31 de la Ley de Defensa del Consumidor presume que hay error de facturación.[10]
- Siguiendo el espíritu del mismo artículo 31 de la ley el ENRE también estableció un mecanismo de sanciones a las distribuidoras en caso de consumo excesivo. Toda vez que un usuario haga un reclamo por consumo excesivo y no haya sido adecuadamente resuelto por la distribuidora esta le pagará al usuario una sanción por resolución inadecuada de reclamo, además de ordenar la corrección del consumo y la emisión de una nueva factura.
El resultado de la aplicación de todas estas medidas puede ilustrarse en el gráfico siguiente. Al ser ahora los consumos estimados según un algoritmo matemático reflejan más cabalmente el consumo real histórico. Esto implica que, por un lado, la factura reflejará más cabalmente su valor real pero además, las multas del 30% por estimación de consumo se aplicarán a facturas calculadas en base a consumos en línea con los históricos, no a consumos “artificialmente” bajos como ilustra el gráfico inferior.
Nótese que el consumo anual del usuario es similar al del gráfico anterior e igual a 3.400 KWh, sin embargo su distribución bimestral es sustancialmente diferente en línea con los consumos históricos del usuario y reflejando su estacionalidad dentro una categoría tarifaria T1 – R2. Si bien hay también ahora un ajuste del consumo estimado en el bimestre 6 (cayendo ahora en categoría T1 – R4), este no es tan abrupto como en el caso anterior no superando el 75% del promedio estacional histórico. Este nuevo perfil de consumo estimado en base a un algoritmo matemático impuesto por el ENRE logra una sustancial reducción en el monto a pagar por el usuario debido a 2 efectos, por un lado la reducción en la categoría tarifaria del consumo ajustado del bimestre 6 (de R8 a R4 con una reducción del cargo fijo del 91% de $1.203 a $107.3 por mes) y por otro el aumento en las bonificaciones que recibirá el usuario de la distribuidora por el 30% de multa por factura con consumo estimado.
En efecto, la siguiente tabla ilustra el flujo de consumos y montos facturados bajo este escenario de estimaciones y bonificaciones correctamente realizadas.
La correcta estimación de consumos y la correcta bonificación de sanciones le representan ahora al usuario una reducción en su gasto anual del 47% en la factura eléctrica, de $13.579 a $7.232.
Reflexiones finales
Luego de 4 años del inicio del proceso de normalización del sector eléctrico que se encaró hacia fines del 2015 y concluyó en diciembre del 2019 la calidad del servicio prestado por EDENOR y EDESUR mejoró ostensiblemente. Los índices que miden la frecuencia de interrupciones por usuario/semestre (SAIFI) y la duración promedio de las interrupciones por usuario/semestre (SAIDI) tuvieron reducciones de entre -31% y -43% el primero y entre -40% y -52% en el caso del segundo, siempre comparando semestres impares (39 vs. 47) que son los correspondientes a los semestres primavera-verano. A esto se le agrega un incentivo a reducir la dispersión de los índices alrededor de la media para lograr cierta convergencia en el tiempo de los barrios más rezagados hacia el promedio de cada partido o comuna.
Con respecto a la calidad comercial se implementó un mecanismo de regulación y penalidades de la estimación de lecturas de medidores de forma tal de que dichas estimaciones reflejen lo más cabalmente los consumos reales reduciendo así los reajustes de consumos que ocasionaban saltos tarifarios y en los montos de las facturas que perjudicaban al usuario.
Por último, luego del apartamiento del marco regulatorio y el congelamiento tarifario unilateralmente dispuestos por la Ley de Emergencia 27.541 del 21 de Diciembre del 2019, sumado a la reducción de los ingresos de la población, la caída en recaudación de las concesionarias y el deterioro de su ecuación económica financiera como consecuencia del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) dictado por el gobierno nacional, es de prever haya una reducción importante en los montos destinados por las concesionarias a inversión en la mejora continua en la calidad del servicio.
Si bien la recesión y un probable cambio de hábitos de la población luego de la pandemia, muy probablemente generen una reducción en el consumo eléctrico con un componente permanente, la falta de actualización tarifaria (y de las penalidades por calidad de servicio) desde marzo del 2019 conjuntamente con un incremento sostenido en los costos operativos (afecta el SAIDI) y en los de inversión (afecta el SAIFI) generarán (tarde o temprano) un incentivo a degradar la calidad del servicio, pagando más multas e invirtiendo menos que lo necesario para mantener la calidad en niveles mínimos aceptables por la población.
[1] Managing Director, Berkeley Research Group y Non-Resident Fellow, The Institute of the Americas, La Jolla, California. Ex Presidente del Directorio del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) de Argentina (2018 -2019) y ex Subsecretario de Política Tarifaria del Ministerio de Energía y Minería de Argentina (2015 – 2017).
[2] Este se define como la cantidad de dinero que un usuario estaría dispuesto a pagar para evitar la interrupción de su servicio.
[3] Para ver los valores de SAIDI y SAIFI para cada uno de los Partidos del GBA y Comunas de la CABA ver https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/informesemestral_edenoredesur_sem47_240820.pdf
[4] Nótese que la comparación es siempre semestre impar (primavera – verano) contra semestre impar y semestre par (otoño – invierno) contra semestre par controlando así por temperatura ambiente promedio y otras variables que puedan afectar la calidad promedio del servicio como días feriados y cantidad de fines de semana.
[5] EDENOR ha estimado un promedio mensual de 8.600 facturas durante los últimos 6 años, alcanzando un valor máximo de 41.000 durante el primer semestre de 2016. EDESUR, en el mismo período estimó 36.000 facturas mensuales, alcanzando valores superiores a 200.000 durante el segundo semestre del 2017. En 2018, la cantidad de lecturas mensuales estimadas alcanzan a 11.000 en EDENOR y 132.000 en EDESUR.
[6] Las tarifas utilizadas para realizar este cálculo corresponden a las del mes de Diciembre del 2018, para más detalles ver https://www.argentina.gob.ar/enre/cuadros_tarifarios.
[7] Ver Anexo XVI, Sub – Anexo 4 de las Resoluciones ENRE 63/17 y 64/17, puntos 4.1.2, 4.13
[8] Ibid. 5.5.3.2 y 5.5.3.3.
[9] Si la lectura inicial del bimestre 6 es estimada y la final es real, el consumo es necesariamente estimado con lo cual la distribuidora debe pagar al usuario la multa del 30% del monto de la factura.
[10] http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/638/texact.htm
