La urgencia de brindar apoyo extraordinario a las poblaciones vulnerables como consecuencia de la pandemia del Covid-19 y las cuarentenas que privaron a la gran mayoría de trabajadores informales de su sustento diario, desataron un nuevo debate sobre la necesidad y virtudes de crear una renta básica universal (o cuasi-universal) en Colombia.
Hace unos años, junto con otros investigadores del centro de investigación, Center for Global Development en Washington, escribimos un libro explorando la idea de crear una renta básica financiada por regalías en países con alta dependencia en recursos naturales. La propuesta, llamada Oil-to-Cash, explora si distribuir la renta petrolera entre los ciudadanos, y recuperarla mediante impuestos, puede generar beneficios directos para los ciudadanos, y transformar la relación entre los ciudadanos y el gobierno, fortaleciendo el contrato social frecuentemente debilitado en estas sociedades rentistas. En esta columna hago un resumen breve del debate sobre la renta básica en Colombia, la evidencia sobre sus ventajas y desventajas, y los principios básicos de Oil-to-Cash, para explorar si estos principios aplicados a una potencial renta básica en Colombia pueden ayudar a fortalecer la cultura tributaria y la rendición de cuentas del Estado.
A. El debate sobre renta básica en Colombia
La pandemia del COVID-19 generó la necesidad urgente de proteger a las poblaciones vulnerables afectadas por las cuarentas. Para poder alcanzar a esta población, se utilizaron canales existentes a través de giros extraordinarios a los beneficiarios de programas como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Adulto Mayor, y adicionalmente se crearon nuevos programas de transferencias para poblaciones no cubiertas, principalmente Ingreso Solidario.
Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos valiosos, la dificultad en acceder a todos los necesitados resaltó también problemas estructurales de la compleja red de programas sociales en Colombia. Por ejemplo, la red de programas cada uno con criterios de focalización distintos es costosa de administrar, y generan errores de exclusión (familias elegibles que no reciben ayuda) y de inclusión (familias no elegibles que sí reciben). Adicionalmente, los distintos criterios de elegibilidad generan incentivos perversos, como por ejemplo mantenerse en la informalidad para evitar ser sacado de los programas si se supera el corte del SISBEN.
A raíz de esta coyuntura, y las dificultades en asegurar cobertura de la población vulnerable en tiempos de pandemia, el Senador Iván Marulanda propuso ante el Senado crear una renta básica de emergencia. Esta renta básica le giraría un salario mínimo mensual por un tiempo de 3-5 meses a 9 millones de hogares (más de 30 millones de colombianos) que les permitiría quedarse en sus casas y así reducir los contagios.
La Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, por su parte, propuso una alternativa distinta: crear un Ingreso Básico Garantizado (IGB) que reemplace los distintos programas actuales de protección social. Según esta propuesta, el Estado le garantizaría a todos los ciudadanos colombianos un mínimo de ingresos mensuales (equivalente a la línea de pobreza de aproximadamente $280.000 pesos mensuales), el cual complementaría los ingresos propios de las personas con pocos recursos. Esta propuesta, en contraste a la del Senador Marulanda que se limita a unos meses en la coyuntura de la pandemia, supone reemplazar por completo la compleja red de transferencias y subsidios por un ingreso mínimo garantizado. Esto podría tener ventajas no solo en eficiencia administrativa, sino en reducción de distorsiones laborales, y sería equivalente a una mini-pensión para la gran mayoría de adultos mayores que no cuentan con una. Adicionalmente, todos los colombianos se verían obligados a declarar renta para obtener el ingreso mínimo, lo cual aumentaría la formalidad y fortalecería la cultura de tributación.
¿Es viable una renta básica en Colombia? Según los cálculos de Luis Carlos Reyes del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, una renta básica suficiente para eliminar la pobreza extrema en Colombia le costaría al país 5,4 billones de pesos anuales. La propuesta del IGB de los Andes según unos supuestos gruesos constaría 7,5% del PIB ($75 billones anuales) para 22,5 millones de personas inactivas o desempleadas, mientras que el costo de la propuesta del Senador Marulanda se estima en 24 billones de pesos (por un periodo de 3-5 meses). No hay duda de que implementar cualquiera de estas propuestas implicaría un esfuerzo fiscal enorme y la reforma estructural de la red de protección social.
B. Evidencia sobre la Renta Básica Universal
¿Valdría la pena este esfuerzo? ¿Qué se sabe sobre los impactos de la renta básica? Un estudio reciente de Banerjee et. al (2020) reporta los resultados del primer experimento de renta básica universal donde cada adulto recibe 0,75 centavos al día por varios años en unos pueblos en Kenia. El estudio midió el impacto en tiempos de pandemia, y encontró que la renta básica redujo de forma modesta pero significativa la incidencia de hambre, enfermedad, y depresión entre el grupo tratado. Adicionalmente, encuentra un impacto positivo sobre medidas de salud pública en la pandemia, ya que se redujeron las visitas al hospital por otras enfermedades, y las interacciones sociales. Los autores concluyen que este tipo de transferencias incentivan a los beneficiarios a tomar riesgos, por ejemplo con nuevos emprendimientos, ya que los protegen de tener que aguantar hambre en caso de que los emprendimientos fracasen.
Más allá de este estudio, existe poca evidencia experimental sobre los potenciales impactos de una renta básica universal. Sin embargo, Banerjee, Niehaus y Suri (2019), hacen un resumen de el estado del conocimiento sobre estos esquemas aprovechando la amplia evidencia sobre transferencias monetarias, y resaltan algunas conclusiones importantes: 1) No hay evidencia que los beneficiarios de transferencias malgasten el dinero en bienes como cerveza y cigarrillos como es comúnmente temido; de hecho hay evidencia que consumen menos alcohol y cigarrillos que los que no son beneficiarios, 2) Tampoco se evidencia que los beneficiarios dejen de trabajar y se vuelvan dependientes de las transferencias; algunos estudios han encontrado aumentos en participación laboral, no reducciones, y 3) Las distintas evaluaciones han documentado efectos sobre una variedad enorme de medidas de bienestar incluyendo nutrición, asistencia escolar, ahorros, desarrollo cognitivo, empoderamiento de la mujer, y salud, entre muchas otras. En general, la evidencia sobre programas de transferencias es contundentemente positiva, lo cual explica en gran parte la popularidad de estos esquemas a través del mundo.
Sin embargo, existen diferencias importantes entre un esquema de renta básica universal y los programas de transferencias de los cuales proviene la evidencia mencionada, y es importante tenerlos en cuenta antes de extrapolar los resultados. Por ejemplo, existen posibles efectos de equilibrio general cuando todo el mundo recibe el ingreso (por ejemplo, aumento en precios o salarios)—aunque la poca evidencia al respecto parece no detectar impactos en precios excepto en zonas desconectadas (Cunha et al., 2019). Otro cambio importante es que beneficiario marginal de la renta básica universal tiene características distintas (ie. mayores ingresos) que la mayoría de los beneficiarios actuales, lo cual puede afectar el impacto de la renta básica. Por otra parte, las transferencias universales tienen grandes ventajas en la sencillez de su administración lo cual reduce costos, errores de inclusión y de exclusión, distorsiones generadas por criterios de elegibilidad, y la posibilidad de manipulación o control por políticos que le abre la puerta a la corrupción y el clientelismo.
C. La idea de Oil-to-Cash: ¿Una herramienta para fortalecer el contrato social en Colombia?
Pasemos ahora de la renta básica a la renta petrolera. Existe una amplia literatura en Economía y Ciencia Política sobre la llamada “maldición de los recursos”, el patrón que países ricos en recursos naturales como petróleo y minería con frecuencia terminan, paradójicamente, con altos niveles de conflicto, pobreza, y desigualdad. Ejemplos abundan, entre ellos casos de países como Venezuela, Nigeria y Guinea Ecuatorial, con una gran dependencia en recursos naturales, y altos ingresos de regalías que no se traducen en una buena calidad de vida para sus ciudadanos.
Uno de los mecanismos detrás de la maldición de los recursos es la ruptura del contrato social debido a que los gobiernos reciben renta petrolera directamente de las compañías extractoras, y se ven absueltos de la necesidad de generar una amplia base tributaria entre su ciudadanía.
Cuando los gobiernos se ven obligados a buscar financiamiento entre sus ciudadanos, según la teoría del contrato social, los ciudadanos exigen bienes y servicios públicos a cambio de sus impuestos. Esto genera un ciclo virtuoso dónde los ciudadanos pagan impuestos a cambio de colegios, salud, y seguridad, mientras que los gobiernos se ven obligados a rendir cuentas de su inversión del dinero del contribuyente.
Este contrato social se rompe cuando el gobierno, con financiación directa de renta petrolera, se ve absuelto de la necesidad de acudir a sus ciudadanos para financiarse, y por lo tanto también se ve absuelto de rendirles cuentas. En cambio, la relación entre el ciudadano y el gobierno se vuelve una donde el gobierno, y los gobernantes, en su “generosidad”, entregan una pequeña parte de esta renta a los ciudadanos, normalmente en forma de subsidios de gasolina o de bienes públicos discrecionales. La relación del ciudadano es mucho más pasiva, ya que no siente el derecho ni tiene la capacidad de exigir nada a cambio de la renta petrolera que siente que nunca le perteneció.
a. El Caso de Alaska
La pregunta es entonces como reconstruir o construir el contrato social en una sociedad, como la colombiana y muchas otras, donde una gran parte de las rentas vienen de renta petrolera y minera, y donde la gran mayoría de la población no paga impuestos, ni siente que la riqueza natural del país le pertenece.
Una experiencia interesante es el caso de Alaska, un estado petrolero de Estados Unidos, famoso por malgastar dinero de transferencias federales en la construcción de puentes a islas desiertas. Después de descubrir petróleo, y de la primera bonanza petrolera desapareciera sin dejar mayor rasgo, el gobernador Jay Hammond, decidió crear un Fondo de Inversión, dónde se debía depositar el 25% de la renta petrolera para invertir en activos productivos.
La idea crear fondos de inversión soberanos para los ingresos de regalías para aislar al fisco de las fluctuaciones en el precio del petróleo es una idea sensata. Sin embargo, en contextos con institucionalidad débil, el fondo se suele convertir en la chequera de facto de los gobiernos, que sienten enormes presiones para gastar esos recursos, y pocos incentivos para ahorrarlos para que un futuro gobierno los gaste. En el peor de los casos, los fondos transfieren recursos de gobiernos responsables (que los ahorran) a los irresponsables (que los gastan).
La estrategia de Alaska para impedir que el nuevo fondo siguiera los pasos de los anteriores, malgastados por políticos irresponsables, fue convertir a todos los residentes de Alaska en dueños del fondo, y pagarles un dividendo anual de los intereses. Desde 1982, los residentes de Alaska reciben un cheque anual de entre mil y dos mil dólares que representa su “participación” en el fondo (el 50% de los intereses del fondo dividido por los residentes de Alaska). La popularidad de este dividendo creó una ciudadanía atenta y fuertemente interesada en proteger el fondo. Cualquier proyecto de inversión con la plata del fondo tiene que ser contundentemente justificado, lo cual ha logrado proteger el fondo que actualmente tiene un valor de 63 mil millones de dólares.
b. La propuesta de Oil-to-Cash
Oil-to-cash parte de la experiencia de Alaska y lanza una propuesta audaz para tratar de invertir la relación Estado-ciudadano en países con alta dependencia en recursos naturales. La idea consiste en entregarle parte de la renta de hidrocarburos a todos los ciudadanos de un país en transferencias directas (similar a una renta básica), las cuales son sujetas a impuestos progresivos según los ingresos totales de cada ciudadano. El estado se vería obligado a cobrar impuestos, y a su vez esto generaría presión de la ciudadanía por rendición de cuentas sobre el uso de su plata.
La idea parte de unos principios básicos: 1) que los ciudadanos son los dueños de la riqueza natural de un país, 2) que por lo tanto cuando un gobierno se financia de estos recursos, todo ciudadano está implícitamente contribuyendo, y 3) que transferir parte de la renta a los ciudadanos y volver esta contribución explícita tendría beneficios directos e indirectos sobre el bienestar de los ciudadanos: los directos similares a los de la renta básica discutidos anteriormente, e indirectos, sobre la cultura de tributación y la relación ciudadano-estado, transformando a los ciudadanos de receptores de la “generosidad” de los políticos a contribuyentes con derechos y deberes de exigir resultados.
Tomar los ingresos de regalías y dividirlos entre los ciudadanos parece una idea loca, y quizás lo es. Ciertamente implica unos riesgos que discutimos en el libro, de los cuales algunos se pueden mitigar con un buen diseño (ie. un fondo que reciba los ingresos, y estabilice contra cambios en el precio del petróleo), pero otros son más complejos (gobiernos populistas que contra toda prudencia fiscal prometan aumentos en el dividendo). Por supuesto, fortalecer el contrato social requiere ir más allá de poner impuestos: todos pagamos IVA, y sin embargo, este tipo de impuestos indirectos parece no generar incentivos a la rendición de cuentas. Esfuerzos complementarios a la simple tributación, como lo son la educación cívica, transparencia del gasto, y veeduría por ONGs, serían sin duda también necesarios para movilizar a la ciudadanía a exigir resultados por sus impuestos.
Más que sugerir la implementación directa de esta idea, el propósito de esta columna es traer al debate alguno de estos principios a la propuesta de crear una renta básica en Colombia para que sea también una herramienta para fortalecer el contrato social a través de la ampliación de la base tributaria. Una renta básica universal o cuasi-universal (no necesariamente financiada con regalías) y sujeta a impuestos progresivo, podría quizás transformar la relación entre ciudadanos y Estado, empoderando a cada ciudadano para exigir que sus impuestos, que hoy en día paga implícitamente a través de los recursos naturales que no ve y explícitamente a través del IVA que paga, se usen para mejorar la calidad de vida de todos los colombianos.
