Por Susan W. Parker** y Tom S. Vogl***
Resumen
El programa de transferencias monetarias condicionadas de México, Prospera, proporcionaba transferencias en efectivo vinculadas a la inscripción escolar y visitas de salud preventivas a la población en extrema pobreza, y ha sido conocido por su éxito en elevar la educación y la salud entre los jóvenes beneficiarios, inspirando numerosos programas similares en todo el mundo. El gobierno mexicano anunció inesperadamente la eliminación de este programa a principios de 2019 y la implementación inmediata de un nuevo programa sustituto, Becas Benito Juárez. En esta nota, estudiamos los efectos de esta transición sobre los montos y la distribución de los apoyos monetarios del gobierno recibidos por los hogares mexicanos inmediatamente después de la transición, en 2019. Nuestro análisis sugiere que los hogares más pobres de México recibieron menos de la mitad del monto bajo Becas Benito Juárez de lo que recibían bajo el programa Prospera en 2019.
*Agradecemos el apoyo del Instituto Nacional de Salud Infantil y Desarrollo Humano Eunice Kennedy Shriver de los Institutos Nacionales de Salud bajo el número de financiamiento R21HD107407 y el financiamiento P2C-HD041041 del Centro de Investigación de Población de Maryland (MPRC). Agradecemos a Marcos Fabián Covarrubias y Daniel Gomar por su asistencia en investigación.
**Universidad de Maryland; Escuela de Políticas Públicas. Correo electrónico: swparker@umd.edu.
***Universidad de California en San Diego, Departamento de Economía. Correo electrónico: tvogl@ucsd.edu.
1. Introducción
Estudiamos los efectos de la repentina sustitución del programa mexicano de transferencias monetarias condicionadas Prospera sobre las transferencias recibidas por los hogares en México después de su eliminación. Los programas de transferencia de efectivo condicionado (conocidos como CCT por sus siglas en inglés) vinculan las transferencias monetarias a hogares pobres con la educación de los niños y fueron pioneros al ser implementados por primera vez en México y Brasil hace más de dos décadas y ahora operan en más de 60 países, la mayoría de ellos en vías de desarrollo (Ibarrarán et al., 2017). La evaluación aleatorizada inicial y los estudios de seguimiento del Programa Prospera (anteriormente llamado Progresa/Oportunidades) demostraron mejoras significativas e importantes en la educación y la salud de los niños beneficiarios, así como en los resultados económicos de los hogares, resumidos en Parker and Todd (2017). Estos estudios ayudaron a contribuir a una ampliación de la magnitud y alcance del programa dentro de México, en donde 7 millones de hogares eran beneficiarios en el momento en que el programa fue inesperadamente eliminado en 2019. En nuestra investigación reciente de los efectos de largo plazo de Prospera, encontramos también que el programa mejoró el bienestar económico de más largo plazo cuando los niños afectados alcanzaron la edad adulta (Parker and Vogl, 2023), un resultado esperanzador en términos del objetivo de reducir la pobreza futura al mejorar el capital humano de la generación expuesta al programa en edades tempranas.
Al momento de la cancelación de Prospera, el gobierno implementó un programa sustituto de becas a la educación llamado Programa Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez (BBJ). Utilizando datos administrativos a nivel municipal sobre los beneficiarios de Prospera y las BBJ, analizamos la cobertura y las transferencias recibidas con el nuevo programa sustituto en comparación con Prospera. Si bien el gasto total de recursos es similar para ambos programas antes y después de la eliminación de Prospera, encontramos que la progresividad en los pagos a las familias empeoró sustancialmente. (La progresividad se mide de acuerdo al índice de marginación a nivel municipal, una medición oficial de indicadores de pobreza a nivel de área desarrollada por el Consejo Nacional de Población de México, CONAPO). Nuestro análisis sugiere que los hogares en municipios de medio, alto y muy alto grado de marginación recibieron transferencias sustancialmente menores después del cambio de Prospera a BBJ. Además, los hogares en los municipios más pobres fueron los que recibieron las mayores reducciones en los pagos de transferencias.
2. Programa Prospera y su rollback
Prospera comenzó en 1997 y fue uno de los primeros programas CCT, junto con el programa brasileño Bolsa Escola. Antes de que el gobierno mexicano anunciara la eliminación del programa en 2019, éste apoyaba a 7 millones de familias de bajos recursos a través de transferencias monetarias en efectivo condicionadas a la inscripción y asistencia escolar, así como a visitas preventivas a clínicas de salud, aumentando el ingreso promedio en aproximadamente un 20 por ciento para sus beneficiarios (Parker and Todd, 2017). Los programas CCT tienen objetivos duales que incluyen la reducción tanto de la pobreza actual a través de las transferencias de efectivo proporcionadas, como la reducción de la pobreza futura al mejorar la educación y la salud de la próxima generación, lo que potencialmente reduce la transmisión intergeneracional de la pobreza. Una evaluación aleatorizada implementada en 1997 llevó a una serie de evaluaciones en los primeros años del programa, encontrando que los impactos de Prospera incluían la mejora de la inscripción escolar (Schultz (2004); Skoufias and Parker (2001)), la mejora de la salud infantil (Gertler (2004); Gertler and Boyce (2003); Rivera et al. (2004)), aumento del consumo (Hoddinott and Skoufias (2004)), y aumento del estatus de las mujeres (Adato et al. (2000)). Los programas CCT se extendieron rápidamente por América Latina y a otros continentes también. Para 2013, 137 millones de personas en América Latina estaban recibiendo transferencias condicionadas en efectivo (Ibarrarán et al., 2017).
3. Programa sustituto: Becas Benito Juárez
Prospera fue formalmente desmantelado poco después de que el presidente López Obrador asumiera el cargo el 1 de diciembre de 2018. El 25 de febrero de 2019, menos de tres meses después del inicio su administración, se publicaron nuevas reglas operativas del programa Prospera en el Dia- rio Oficial de la Federación. La publicación especifica las reglas operativas del nuevo programa y establece que el programa Prospera se transitará durante 2019 al programa BBJ: todos los recursos asignados a Prospera para 2019 se convertirán en parte del programa BBJ y el nuevo programa será operado por la Secretaría de Educación Pública. El documento del Presupuesto de Egresos de la Federación, que presenta el presupuesto del gobierno para 2019 (y se publica a fines de 2018), también establece que los recursos asignados a Prospera se convertirán en parte del nuevo programa sustituto. [i]
El nuevo programa BBJ contiene tres componentes principales. El primero es una beca familiar fija de 800 pesos (aproximadamente $50 USD) mensuales para familias que tienen al menos un niño inscrito en la escuela hasta el noveno grado (Beca de Educación Básica). El segundo es una beca mensual también de 800 pesos para cada joven inscrito en la escuela media superior, con la beca entregada directamente al estudiante (Beca Universal de Educación Media Superior), a diferencia de entregarla a la jefa del hogar como era el caso bajo Prospera. El tercero es un componente más pequeño, Jóvenes Escribiendo el Futuro que proporciona transferencias vinculadas a la inscripción en educación superior.
Cuadro 1: Apoyos mensuales para Prospera (2017) y programa sustituto BBJ (2019) Prospera BBJ
| Apoyo al hogar por niño inscrito | $350 (6to primaria) | (Fijo) apoyo al hogar | $800 (3o prim.–3º sec.) |
| $660 (3o sec.) | |||
| Apoyo al hogar por joven inscrito | $1120 (bachillerato) | ||
| Apoyo al joven inscrito | $800 (bachillerato) | ||
| Apoyo al hogar para nutrición | $335 | $0 |
Notas: Prospera muestra las cantidades mensuales para los grados seleccionados para niñas.
Los niños incluyen aquellos inscritos en los grados 3–9, los jóvenes incluyen aquellos inscritos en los grados 10–12
Existen varias diferencias importantes entre el programa Prospera anterior y el programa sustituto BBJ. Prospera proporcionaba un pago por cada niño inscrito en la escuela según el grado, donde el apoyo proporcionado aumentaba con el grado. BBJ proporciona un monto mensual fijo para aquellos hogares con al menos un niño inscrito en tercero de secundaria o inferior y este apoyo no aumenta con niños adicionales inscritos en grados inferiores al noveno grado. Sin embargo, para el nivel de escolaridad media superior, BBJ proporciona un monto fijo para cada niño inscrito en los grados correspondientes a bachillerato y se entrega directamente al joven, en lugar de la madre como era el caso bajo Prospera. Para un hogar que transita de Prospera a BBJ, las transferencias recibidas pueden aumentar o disminuir en relación con las recibidas bajo Prospera dependiendo del número de niños y sus grados actuales en la escuela.
Una diferencia clave final entre los dos programas es el grado de condicionalidad. Bajo Prospera, la inscripción y asistencia de cada niño se monitoreaba y se requería un 85 % de asistencia para recibir el apoyo mensual para ese niño en particular. En BBJ, la condicionalidad a la escolaridad es mucho más laxa. Solo se requiere que un niño por familia en las edades de primaria y secundaria esté inscrito en la escuela y no se monitorea la asistencia.
4. Cobertura de Prospera versus BBJ posterior a la eliminación de Prospera
Figura 1: Transferencias a lo largo del tiempo, por programa
Fuente: Datos administrativos del programa
Notas: La figura muestra el monto total de transferencias en miles de millones de pesos por año. López Obrador asumió el cargo el 1 de diciembre de 2018.
Hay poca documentación escrita del proceso operativo a través del cual los beneficiarios de Prospera fueron transitados al programa BBJ (Jaramillo-Molino, 2020). Utilizamos datos administrativos disponibles sobre el número de beneficiarios de los programas Prospera y BBJ por municipio justo antes como justo después del cambio de Prospera a BBJ, lo que nos permite analizar cómo evolucionó la cobertura de este nuevo programa con respecto al programa anterior Prospera por municipio, tanto en términos de beneficiarios como de montos en pesos. En esta sección, comparamos los recursos transferidos totales bajo ambos programas comenzando en 2016 y hasta 2019.
La figura 1 presenta el monto total de recursos transferidos, desagregando las transferencias por los distintivos componentes monetarios de cada programa. Para el caso de Prospera, esto incluye transferencias condicionadas a la educación, transferencias condicionadas a la nutrición/salud y otros pagos monetarios significativos a los hogares de Prospera, que incluyen una transferencia fija por cada niño menor de 9 años y cada individuo mayor de 70 años en el hogar. Para el caso del programa BBJ, esto incluye los tres componentes principales vinculados a la inscripción en la escuela primaria y secundaria, y la escuela media superior y la escuela superior.
La Figura 1 muestra el monto total de gastos para cada programa antes y después de la eliminación de Prospera e implementación de BBJ. [ii]La figura muestra que bajo Prospera se transfirió una cantidad similar de recursos bajo el componente de educación que bajo el componente de salud/nutrición, alrededor de 30 mil millones de pesos en cada uno. Bajo BBJ, la mayor cantidad de transferencias es a BBJ media superior también en unos 30 mil millones de pesos. Las transferencias del BBJ para educación básica rondan los 20 mil millones y las vinculadas a educación superior rondan los 5 millones.
La figura 1muestra que efectivamente tras la eliminación de Prospera, se llevó a cabo la implementación del programa sustituto de BBJ en el año 2019. Las cantidades totales de transferencias después de la transición fueron ligeramente más bajos para BBJ. Sin embargo, esto no implica que todos los hogares estuvieran recibiendo la misma cantidad de transferencias antes y después de la transición. De hecho, la Figura 2 muestra que las transferencias per cápita a los hogares en municipios más marginadas fueron significativamente más bajas bajo el nuevo programa sustituto que con Prospera. Mientras que el programa Prospera mostraba un alto grado de progresividad en las transferencias per cápita aumentando con el nivel de marginación del municipio, esta progresividad se pierde en gran medida con los nuevos programas BBJ. El resultado neto es que el programa sustituto proporciona muchos menos recursos después del programa que antes a los municipios con mayor marginación. En particular, la Figura 2 deja claro que los hogares en los municipios donde la marginación es muy alta reciben en promedio menos de la mitad de las transferencias mensuales que recibían antes del programa. Mientras tanto, los municipios donde la marginación es considerada como muy baja, los hogares reciben sustantivamente más recursos de lo que recibían bajo Prospera.
Figura 2: Transferencias per cápita por grado de marginación por año.
Fuente: Datos administrativos del programa
Notas: La figura muestra la evolución por año de transferencias totales per cápita (en pesos) al nivel de municipio y según el grado de marginación municipal (CONAPO).
La Figura 3 desagrega los tres componentes de las becas BBJ, mostrando la transferencia per cápita bajo cada componente por grado de marginación municipal. Cabe destacar que el único componente después de la transición que mantiene algo de progresividad en su distribución es el componente de BBJ básica, aunque el nivel de progresividad es mucho menor que bajo Prospera. Las transferencias per cápita bajo los componentes de BBJ de educación media superior y de educación superior son constantes con el grado de marginación. Es decir, el monto transferido en estos componentes es prácticamente igual para personas viviendo en las zonas más marginadas del país que para personas viviendo en las zonas menos marginadas.
En resumen, en 2019, hubo un cambio significativo en la progresividad de los pagos a los hogares beneficiarios, lo que resultó en transferencias per cápita sustancialmente más bajas para los hogares en los municipios de alta y muy alta marginación donde anteriormente se ubicaba la mayoría de los hogares de Prospera. La reducción más grande en los pagos de transferencias recibidos ocurrió para los hogares ubicados en las zonas más pobres de México.
Figura 3: Transferencias per cápita por grado de marginación por programa.
Fuente: Datos administrativos del programa
Notas: La figura muestra las transferencias per cápita por programa (en pesos) al nivel de municipio y según el grado de marginación municipal (CONAPO).
5. Conclusiones
En esta nota, estudiamos los efectos inmediatos a corto plazo de la eliminación inesperada del programa pionero de transferencias en efectivo condicionadas, Prospera, después de más de dos décadas de operación. Nuestras estimaciones sugieren que la transición llevó a reducciones significativos en las transferencias recibidas por los hogares más pobres en México. Nuestros resultados son particularmente llamativos porque el programa sustituto Becas Benito Juárez se implementó de manera casi inmediata tras la eliminación de Prospera y de hecho recibió y ejerció gasto, para finales de 2019, una cantidad comparable de recursos a los que se gastaban anteriormente en Prospera. El nivel de progresividad en Becas Benito Juárez fue mucho menor que el del programa Prospera.
Concluimos con una advertencia. La eliminación y desarrollo/implementación de un nuevo pro- grama sustituto naturalmente se esperaría que tomara cierto tiempo, y, por lo tanto, pueden ser que los patrones de cambios en los gastos después de 2020 sean diferentes de los observados en 2019. El inicio de la pandemia un año después de este importante cambio en la política social aumenta la importancia de entender los impactos posteriores de las transferencias gubernamentales.
Referencias
Adato, M., de la Briere, B., Mindek, D., and Quisumbing, A. R. (2000). The impact of progresa on women’s status and intrahousehold relations: Final report. Technical report, International Food Policy Research Institute.
Gertler, P. (2004). Do conditional cash transfers improve child health? evidence from progresa’s control randomized experiment. American Economic Review, 94(2):336–341.
Gertler, P. J. and Boyce, S. (2003). An Experiment in Incentive-Based Welfare: The Impact of PROGRESA on Health in Mexico. Royal Economic Society Annual Conference 2003 85, Royal Economic Society.
Hoddinott, J. and Skoufias, E. (2004). The impact of progresa on food consumption. 53. Ibarrarán, P., Medellín, N., Regalia, F., Stampini, M., Parodi, S., Tejerina, L., Cueva, P., and
Vásquez, M. (2017). How Conditional Cash Transfers Work. Number 8159 in IDB Publications (Books). Inter-American Development Bank.
Jaramillo-Molino, M. (2020). Después de prospera. Nexos.
Parker, S. W. and Todd, P. E. (2017). Conditional cash transfers: The case of progresa/oportunidades. Journal of Economic Literature, 55(3):866–915.
Parker, S. W. and Vogl, T. (2023). Do Conditional Cash Transfers Improve Economic Outcomes in the Next Generation? Evidence from Mexico. The Economic Journal, 133(655):2775–2806.
Rivera, J., D, S.-A., JP, H., T, S., and S., V. (2004). Impact of the mexican program for education, health, and nutrition (progresa) on rates of growth and anemia in infants and young children: a randomized effectiveness study. JAMA, 291(21):2563–2570.
Schultz, T. P. (2004). School subsidies for the poor: evaluating the Mexican Progresa poverty program. Journal of Development Economics, 74(1):199–250.
Skoufias, E. and Parker, S. W. (2001). Conditional cash transfers and their impact on child work and schooling: Evidence from the progresa program in Mexico. Economia, 2(1):45–96.
[i] Si bien Prospera también tenía un componente de salud y nutrición, donde uno de los componentes de las transferencias estaba vinculado a visitas preventivas a clínicas de salud, no se implementó un programa sustituto comparable para estos componentes.
[ii] Tanto para Prospera como para BBJ, las becas de educación se reciben solo 10 meses del año, lo que refleja que las becas de educación no se pagan durante el verano cuando la escuela no está en sesión. Las transferencias en Prospera que estaban vinculadas a la nutrición se pagaron, sin embargo, cada bimestre.
